Tái cấu trúc EVN trước yêu cầu mới về an ninh năng lượng và thị trường điện

Đề án tái cấu trúc Tập đoàn Điện lực Việt Nam giai đoạn 2026-2030 và sau năm 2030 (Đề án) được xây dựng trong bối cảnh ngành điện Việt Nam đứng trước những yêu cầu mới về bảo đảm an ninh năng lượng, huy động nguồn lực đầu tư, phát triển thị trường điện cạnh tranh và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước.

Điểm đáng chú ý trong Đề án là việc tái cấu trúc không chỉ nhằm sắp xếp lại các đơn vị thành viên EVN hoặc thay đổi tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà chính là yêu cầu xác định mô hình hoạt động của một tập đoàn kinh tế nhà nước đang tham gia hầu hết các khâu quan trọng của chuỗi cung ứng điện, từ phát điện, truyền tải đến phân phối, mua bán điện.

Trong đó, EVN phải đồng thời đáp ứng hai yêu cầu lớn: tiếp tục giữ vai trò trụ cột trong bảo đảm cung ứng điện, an ninh năng lượng quốc gia và tổ chức hoạt động phù hợp với các cấp độ phát triển của thị trường điện cạnh tranh.

Các căn cứ quan trọng nhất để EVN xây dựng Đề án là Nghị quyết số 70-NQ/TW ngày 20/8/2025 của Bộ Chính trị với yêu cầu bảo đảm vững chắc an ninh năng lượng quốc gia, đồng thời phát triển thị trường điện theo hướng tăng cường cạnh tranh, minh bạch và hiệu quả; tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động và vai trò dẫn dắt của các doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực năng lượng.

Cùng với yêu cầu bảo đảm an ninh năng lượng, việc tái cấu trúc EVN còn gắn với định hướng phát triển kinh tế nhà nước được xác định tại Nghị quyết số 79-NQ/TW ngày 6/1/2026 của Bộ Chính trị với mục tiêu đến năm 2030 phấn đấu có từ 1 đến 3 doanh nghiệp nhà nước vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới, đồng thời xây dựng một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, công nghệ hiện đại, năng lực cạnh tranh khu vực và quốc tế, giữ vai trò tiên phong trong những lĩnh vực then chốt, chiến lược của nền kinh tế.

Trên cơ sở đó, EVN xác định mục tiêu trở thành tập đoàn kinh tế nhà nước mạnh, quy mô lớn, có năng lực cạnh tranh khu vực và quốc tế, giữ vai trò tiên phong, dẫn dắt trong ngành điện Việt Nam và phấn đấu vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới vào năm 2030.

Đây cũng là định hướng được Thủ tướng Chính phủ giao tại Quyết định số 1501/QĐ-TTg ngày 6/8/2026 về nhiệm vụ và một số chỉ tiêu cơ bản đối với Chiến lược phát triển EVN giai đoạn 2026-2030.

Theo quyết định này, EVN phải giữ vững vai trò trụ cột bảo đảm an ninh cung ứng điện và an ninh năng lượng quốc gia, đồng thời xây dựng tập đoàn kinh tế mạnh, phấn đấu trở thành một trong ba doanh nghiệp Việt Nam góp mặt trong nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới.

Như vậy, yêu cầu đặt ra đối với EVN không chỉ là nâng cao hiệu quả kinh doanh mà còn phải củng cố quy mô, năng lực tài chính, khả năng đầu tư và sức cạnh tranh trong dài hạn.

Trong Đề án, EVN xác định việc tái cấu trúc phải gắn với năm vai trò của doanh nghiệp nhà nước, gồm điểm tựa về an ninh và chủ quyền kinh tế; điều tiết, ổn định và sức chống chịu; dẫn dắt phát triển; đổi mới sáng tạo và phát triển công nghệ; cùng việc xây dựng chuẩn mực quản trị, sử dụng hiệu quả nguồn lực.

Đối với ngành điện, vai trò đó được thể hiện thông qua việc nắm giữ các nguồn điện chiến lược, hệ thống truyền tải xương sống, phần lớn lưới điện phân phối, đồng thời bảo đảm cung cấp điện cho vùng sâu, vùng xa, biên giới và hải đảo.

EVN cũng xác định phải nâng cao năng lực đầu tư các công trình nguồn và lưới điện trọng điểm, phát triển công nghệ, chuyển đổi số, cải thiện năng suất lao động và hiệu quả sử dụng vốn.

Đáng chú ý, phạm vi Đề án lần này tập trung vào Công ty mẹ EVN và các đơn vị thành viên trực tiếp tham gia thị trường điện, gồm bốn khối chính: phát điện, truyền tải điện, phân phối và kinh doanh bán lẻ điện, mua bán điện.

Cách tiếp cận này cho thấy Đề án đặt trọng tâm vào việc điều chỉnh cấu trúc các hoạt động cốt lõi của EVN, trong khi vẫn phải bảo đảm năng lực thực hiện nhiệm vụ an ninh năng lượng và mục tiêu phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước quy mô lớn.

Quy mô gần 800.000 tỷ đồng tài sản và những giới hạn của mô hình thị trường điện hiện nay

Sau gần 20 năm hoạt động theo mô hình tập đoàn kinh tế, EVN đã hình thành hệ thống doanh nghiệp trải rộng trên hầu hết các khâu của chuỗi cung ứng điện. Tuy nhiên, sự phát triển của thị trường điện, cùng yêu cầu đầu tư ngày càng lớn, đang đặt ra những vấn đề mới đối với mô hình tổ chức và hoạt động của Tập đoàn.

Sự biến động lớn về kết quả kinh doanh trong một giai đoạn tương đối ngắn phản ánh đặc thù của doanh nghiệp điện lực, khi chi phí mua điện, giá nhiên liệu, điều kiện thủy văn, cơ cấu huy động nguồn điện và cơ chế giá bán điện đều có ảnh hưởng trực tiếp đến cân đối tài chính.

Trong khi đó, EVN vẫn phải duy trì đầu tư lớn cho các công trình nguồn và lưới điện, bảo đảm cung ứng điện liên tục cho nền kinh tế.

Về quy mô hệ thống, đến cuối năm 2025, tổng công suất nguồn điện cả nước đạt khoảng 87.616 MW, trong đó, công suất các nguồn điện thuộc EVN và ba tổng công ty phát điện đạt 32.298 MW.

Như vậy, nhóm nguồn điện thuộc EVN và các EVNGENCO chiếm khoảng 36,9% tổng công suất hệ thống. Phần công suất còn lại thuộc các nhà đầu tư ngoài EVN.

Đây là sự thay đổi đáng kể so với giai đoạn trước, khi EVN từng giữ tỷ trọng lớn hơn trong cơ cấu nguồn điện quốc gia.

Đáng chú ý, cùng với sự tham gia ngày càng lớn của các thành phần kinh tế khác trong đầu tư và sản xuất điện, tỷ trọng công suất và sản lượng của EVN giảm. Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa với việc trách nhiệm bảo đảm cung ứng điện của EVN giảm tương ứng.

EVN hiện vẫn giữ vai trò quan trọng trong cân đối cung cầu, mua điện từ các nhà sản xuất và cung cấp điện đến phần lớn khách hàng sử dụng điện trên toàn quốc.

Hiện nay, EVN nắm giữ 100% vốn điều lệ tại EVNGENCO1, đồng thời sở hữu 99,86% vốn tại EVNGENCO2 và 99,19% tại EVNGENCO3. Ba tổng công ty này hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con, trong đó EVNGENCO2 và EVNGENCO3 đã chuyển sang mô hình công ty cổ phần.

Ngoài ba tổng công ty phát điện, EVN trực tiếp quản lý 7 công ty thủy điện chiến lược gồm Sơn La, Hòa Bình, Tuyên Quang, Ialy, Trị An, Huội Quảng - Bản Chát và Công ty Phát triển thủy điện Sê San.

Đây là nhóm nguồn điện có ý nghĩa quan trọng không chỉ về sản xuất điện mà còn trong điều tiết hệ thống, phòng chống lũ, cấp nước và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội khác.

Ở khâu truyền tải, EVN sở hữu 100% vốn điều lệ của Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (EVNNPT). Đến năm 2025, hệ thống truyền tải do EVNNPT quản lý có 32.727 km đường dây 220 kV và 500 kV, cùng tổng dung lượng máy biến áp 152.425 MVA - là hạ tầng có vai trò kết nối các trung tâm nguồn điện với khu vực phụ tải, bảo đảm khả năng truyền tải điện giữa các vùng, miền và duy trì vận hành an toàn hệ thống điện quốc gia.

Đối với khâu phân phối và bán lẻ, EVN đang sở hữu 100% vốn điều lệ tại 5 tổng công ty điện lực, gồm Tổng công ty Điện lực miền Bắc, miền Trung, miền Nam, TP. Hà Nội và TP. HCM.

Các tổng công ty này đồng thời thực hiện hai chức năng: quản lý, vận hành lưới điện phân phối và kinh doanh bán lẻ điện. Đến cuối năm 2025, năm tổng công ty điện lực quản lý gần 32,1 triệu khách hàng sử dụng điện.

Trong cơ cấu hiện nay của EVN còn có Công ty Mua bán điện hạch toán phụ thuộc EVN, thực hiện chức năng mua buôn điện, bán điện.

Tóm lại, mô hình tổ chức của EVN hiện nay được hình thành trong quá trình phát triển ngành điện Việt Nam, khi EVN vừa là doanh nghiệp sản xuất điện, vừa quản lý hệ thống truyền tải, phân phối và thực hiện hoạt động mua bán điện.

Tuy nhiên, cùng với quá trình phát triển thị trường điện cạnh tranh, yêu cầu về tính độc lập giữa các khâu ngày càng rõ ràng. Theo đánh giá của EVN, thị trường phát điện cạnh tranh đã được triển khai, thị trường bán buôn điện cạnh tranh đang trong quá trình hoàn thiện, trong khi thị trường bán lẻ điện cạnh tranh chưa được vận hành đầy đủ.

Một bước thay đổi quan trọng đã được thực hiện là việc tách chức năng điều độ hệ thống điện quốc gia và điều hành giao dịch thị trường điện ra khỏi EVN, chuyển sang đơn vị độc lập là Công ty TNHH MTV Vận hành hệ thống điện và thị trường điện Quốc gia (NSMO).

Đối với khâu phát điện, ba EVNGENCO hiện đều là các đơn vị hạch toán độc lập, tham gia thị trường điện theo quy định.

Trong khi đó, EVNNPT cũng là doanh nghiệp hạch toán độc lập trong EVN và mô hình hiện tại của EVNNPT đã bảo đảm yêu cầu độc lập trong hoạt động truyền tải, không phân biệt đối xử giữa các nhà máy điện thuộc EVN và các chủ đầu tư khác khi đấu nối, sử dụng hệ thống truyền tải.

Đối với 5 tổng công ty điện lực, việc tách bạch giữa khâu phân phối và kinh doanh bán lẻ điện hiện chủ yếu được thực hiện về mặt chi phí, chưa tách bạch đầy đủ về tổ chức bộ máy và hạch toán của từng bộ phận.

Trong khi đó, để phát triển thị trường bán lẻ điện cạnh tranh, các đơn vị bán lẻ điện cần có cơ chế hoạt động phù hợp, bảo đảm khách hàng đủ điều kiện có thể lựa chọn nhà cung cấp điện.

Đề án cũng đặt vấn đề về những điều kiện cần thiết để phát triển thị trường điện, trong đó có khả năng cung ứng đủ nguồn điện, năng lực tài chính của các đơn vị mua điện, cơ chế giá điện và sự đồng bộ giữa đầu tư nguồn điện với phát triển lưới điện.

Nếu tách các khâu trong chuỗi cung ứng điện nhưng chưa hình thành đầy đủ các điều kiện thị trường, có thể phát sinh những vấn đề mới về khả năng ký kết hợp đồng mua bán điện dài hạn, huy động vốn đầu tư nguồn điện và duy trì cơ chế giá bán lẻ điện thống nhất.

Đây là một trong những lý do EVN đề xuất việc tái cấu trúc phải thực hiện theo lộ trình, gắn với từng giai đoạn phát triển thực tế của thị trường điện, thay vì tiến hành đồng thời việc tách bạch sở hữu ở tất cả các khâu.

Đáng chú ý, nhu cầu đầu tư hệ thống điện giai đoạn 2026-2030 tiếp tục tăng mạnh. Theo mục tiêu được EVN đưa vào Đề án, tổng vốn đầu tư toàn Tập đoàn giai đoạn này dự kiến đạt 830.000 tỷ đồng, trong đó riêng Công ty mẹ EVN là 208.140 tỷ đồng.

Khối lượng đầu tư này đặt ra yêu cầu lớn đối với khả năng tích lũy vốn, huy động tín dụng và duy trì năng lực tài chính của EVN cũng như các đơn vị thành viên.

Bởi vậy, việc thay đổi cơ cấu sở hữu, chuyển giao tài sản hoặc tổ chức lại các doanh nghiệp trong Tập đoàn không chỉ ảnh hưởng đến mô hình quản trị, mà còn liên quan trực tiếp đến khả năng huy động nguồn lực để thực hiện các công trình điện trong những năm tới.

Duy trì sở hữu nhà nước tại các khâu then chốt, tái cấu trúc theo từng giai đoạn

Trên cơ sở đánh giá hiện trạng và yêu cầu phát triển thị trường điện cạnh tranh, EVN đề xuất mô hình tái cấu trúc theo hướng duy trì sở hữu nhà nước tại các khâu then chốt, tái cấu trúc theo từng giai đoạn.

Cụ thể là duy trì vai trò của Công ty mẹ và quyền kiểm soát tại những lĩnh vực then chốt, đồng thời từng bước điều chỉnh cơ cấu sở hữu, tổ chức hoạt động của các đơn vị phát điện, phân phối và bán lẻ điện.

Đối với Công ty mẹ, EVN đề xuất tiếp tục hoạt động theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Theo EVN, phương án này phù hợp với việc Tập đoàn đang trực tiếp quản lý, vận hành các nhà máy thủy điện chiến lược đa mục tiêu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, đồng thời được giao triển khai dự án điện hạt nhân.

Công ty mẹ EVN tiếp tục thực hiện chức năng quản lý vốn, đầu tư phát triển các dự án điện trọng điểm, quản lý các nhà máy thủy điện chiến lược, các ban quản lý dự án và một số đơn vị dịch vụ, phụ trợ của ngành điện.

Đối với khối phát điện, Đề án đưa ra các phương án khác nhau tùy theo tính chất nguồn điện và mô hình tổ chức của từng đơn vị. Theo đó, EVN tiếp tục trực tiếp quản lý 7 công ty thủy điện Sơn La, Hòa Bình, Tuyên Quang, Ialy, Trị An, Phát triển thủy điện Sê San và Huội Quảng - Bản Chát theo mô hình hạch toán phụ thuộc trong dài hạn.

Nguyên do đây là các nguồn điện có vai trò quan trọng trong vận hành hệ thống, đặc biệt là khả năng điều tiết công suất, cung cấp điện trong những thời điểm cần thiết và thực hiện các nhiệm vụ đa mục tiêu ngoài phát điện. Các nhà máy thủy điện này có chi phí sản xuất điện tương đối thấp, khả năng vận hành linh hoạt và đóng góp vào việc cân đối chi phí mua điện của EVN từ các nguồn có giá cao hơn như điện BOT, điện nhập khẩu và một số nguồn năng lượng tái tạo.

Bên cạnh đó, tài sản và nguồn khấu hao từ các nhà máy thủy điện chiến lược còn có ý nghĩa đối với khả năng huy động vốn của EVN để triển khai những dự án nguồn điện mới.

Với các tổng công ty phát điện, EVN đề xuất tiếp tục nắm giữ 100% vốn điều lệ tại EVNGENCO1 trong giai đoạn 2026-2030. Việc cổ phần hóa tổng công ty này sẽ được xem xét sau năm 2030 hoặc thực hiện theo quyết định của cấp có thẩm quyền.

Đối với EVNGENCO2 và EVNGENCO3, EVN đề xuất giảm tỷ lệ sở hữu vốn trong giai đoạn 2026-2030 thông qua chuyển nhượng vốn hoặc phát hành thêm cổ phần để tăng vốn điều lệ.

Tuy nhiên, Tập đoàn đề xuất tiếp tục duy trì tỷ lệ sở hữu trên 50% vốn điều lệ tại hai tổng công ty này nhằm giữ quyền chi phối.

Như vậy, cả 3 tổng công ty phát điện vẫn thuộc phạm vi kiểm soát của Tập đoàn trong giai đoạn 2026-2030, mặc dù tỷ lệ sở hữu và mô hình tổ chức có sự khác biệt.

Đối với các dự án nguồn điện mới, EVN tiếp tục đề xuất mô hình quản lý phù hợp với tính chất từng loại hình.

Ở khối truyền tải điện, EVN đề xuất tiếp tục nắm giữ 100% vốn điều lệ tại EVNNPT, duy trì mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Theo EVN, EVNNPT đã hạch toán độc lập, cung cấp dịch vụ truyền tải không phân biệt đối xử giữa các đơn vị phát điện.

EVN cho rằng việc tách EVNNPT có thể ảnh hưởng đến khả năng huy động vốn và tính đồng bộ trong đầu tư lưới truyền tải, phân phối. Theo Đề án, nhu cầu đầu tư thuần của EVNNPT giai đoạn 2026-2030 bình quân gần 45.000 tỷ đồng/năm, trong khi khả năng thu xếp vốn chỉ đáp ứng tối đa 40%; hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu cuối năm 2025 là 2,82 lần. EVN tính toán EVNNPT cần bổ sung khoảng 42.500 tỷ đồng vốn chủ sở hữu để bảo đảm đầu tư và an toàn tài chính.

Ngoài ra, việc tách EVNNPT còn đặt ra yêu cầu làm rõ trách nhiệm liên quan đến các hợp đồng mua bán điện BOT và nhập khẩu điện, nhất là nghĩa vụ tài chính khi sự cố hoặc sửa chữa lưới truyền tải làm giảm khả năng huy động điện. EVN nêu rõ sẽ thực hiện phương án khác nếu được cấp có thẩm quyền quyết định.

Đối với khối phân phối và kinh doanh bán lẻ điện, EVN đề xuất tiếp tục nắm giữ 100% vốn điều lệ tại 5 tổng công ty điện lực, đồng thời thực hiện tách bạch khâu phân phối và khâu bán lẻ theo ba giai đoạn.

Giai đoạn thứ nhất, đến hết năm 2027, các tổng công ty điện lực tiếp tục duy trì mô hình hiện nay, tập trung hoàn thành việc tách bạch chi phí phân phối điện và chi phí kinh doanh bán lẻ điện.

Giai đoạn thứ hai, từ năm 2028 đến hết năm 2030, tiếp tục hoàn thiện tách bạch chi phí tại tất cả các cấp điện áp, đồng thời nghiên cứu, triển khai việc tách bạch về tổ chức giữa hai hoạt động.

Theo đó, các đơn vị bán lẻ điện có thể được hình thành dưới mô hình hạch toán phụ thuộc các tổng công ty điện lực. Trường hợp cần thiết, EVN sẽ triển khai thí điểm tại một số đơn vị trước khi nhân rộng.

Giai đoạn thứ ba, sau năm 2030, khi thị trường bán lẻ điện cạnh tranh đã phát triển đến mức độ nhất định sẽ từng bước chuyển các đơn vị bán lẻ điện hạch toán phụ thuộc thành công ty hạch toán độc lập trong các tổng công ty điện lực.

Việc nghiên cứu cổ phần hóa các công ty bán lẻ điện sẽ được xem xét sau năm 2035, khi đáp ứng đầy đủ điều kiện và phù hợp với tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước.

Theo lý giải của EVN, quá trình tách bạch khâu phân phối và bán lẻ cần tính đến yêu cầu duy trì những đơn vị mua điện có đủ năng lực tài chính để ký kết hợp đồng dài hạn với các nhà máy điện mới.

Nếu thực hiện tách bạch hoàn toàn về sở hữu quá sớm, năng lực tài chính của các đơn vị bán lẻ điện có thể bị ảnh hưởng, từ đó tác động đến khả năng ký kết hợp đồng mua điện và huy động vốn đầu tư nguồn điện.

Đối với Công ty Mua bán điện sẽ duy trì mô hình đơn vị hạch toán phụ thuộc Tập đoàn.

Cùng với các phương án tổ chức doanh nghiệp, EVN cũng kiến nghị hoàn thiện một số cơ chế, chính sách nhằm bảo đảm điều kiện thực hiện tái cấu trúc và đầu tư phát triển hệ thống điện.

Trong đó có việc xây dựng cơ chế đầu tư rút gọn đối với các dự án điện lực do doanh nghiệp nhà nước triển khai theo quy hoạch, tháo gỡ giới hạn cấp tín dụng cho các dự án điện quy mô lớn và hoàn thiện phương pháp xác định giá truyền tải điện để bảo đảm khả năng thu hồi vốn đầu tư.

EVN cũng kiến nghị đánh giá kỹ tác động tài chính của việc chuyển giao các hợp đồng mua bán điện từ EVN sang các tổng công ty điện lực, nhất là ảnh hưởng đối với khả năng tín dụng của đơn vị mua điện, việc phát triển nguồn điện mới và duy trì cơ chế giá bán lẻ điện bình quân thống nhất trên toàn quốc.

Tại Đề án này có thể thấy định hướng của EVN là duy trì mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước hoạt động trong nhiều khâu của chuỗi cung ứng điện, tiếp tục nắm giữ các tài sản và doanh nghiệp có ý nghĩa chiến lược, đồng thời từng bước mở rộng sự tham gia của các thành phần kinh tế khác tại những lĩnh vực có khả năng cạnh tranh.

Phương án này đặt trọng tâm vào việc bảo đảm năng lực đầu tư, duy trì sự ổn định của hệ thống điện và thực hiện nhiệm vụ an ninh năng lượng, trong khi việc thay đổi cơ cấu sở hữu, tách bạch các khâu hoạt động được thực hiện theo lộ trình.

Đề án vì vậy không chỉ là EVN sẽ giữ lại bao nhiêu doanh nghiệp hoặc giảm tỷ lệ sở hữu tại những đơn vị nào, mà còn là cách tổ chức một tập đoàn điện lực đủ năng lực bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia trong khi thị trường điện từng bước chuyển sang cơ chế cạnh tranh.