Cơ sở xây dựng Chương trình

Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 được Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua đã nhận định “kết cấu hạ tầng vẫn là những điểm nghẽn cản trở sự phát triển”. Chiến lược này cũng đã xác định mục tiêu “phát triển nhanh kết cấu hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông; hình thành cơ bản hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại là một đột phá chiến lược, là yếu tố quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và cơ cấu lại nền kinh tế”.

Để hiện thực hóa Chiến lược này, Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI đã thông qua Nghị quyết 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Nghị quyết đã đặt ra mục tiêu: “Tập trung huy động mọi nguồn lực để đầu tư giải quyết cơ bản những tắc nghẽn, quá tải, bức xúc và từng bước hình thành hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội tương đối đồng bộ với một số công trình hiện đại...”. Trong đó, phát triển kết cấu giao thông là một trong bốn lĩnh vực trọng tâm, với yêu cầu: “bảo đảm kết nối các trung tâm kinh tế lớn với nhau và với các đầu mối giao thông cửa ngõ bằng hệ thống giao thông đồng bộ...; đến năm 2020 hoàn thành đưa vào sử dụng khoảng 2.000 km đường bộ cao tốc; Ưu tiên đầu tư trước một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam, tuyến nối Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh”.

Quán triệt các Chiến lược, Nghị quyết của Đảng, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Giao thông vận tải xây dựng Chương trình đầu tư đường bộ cao tốc bắc - nam đoạn Hà Nội - Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020 với mục tiêu chủ yếu là tập trung huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực để đầu tư tuyến cao tốc bắc - nam, tạo khâu đột phá trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông nước ta.

Sự cần thiết đầu tư

 Trục bắc - nam của đất nước kết nối trung tâm chính trị Thủ đô Hà Nội và trung tâm kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, đi qua địa phận 20 tỉnh/thành phố, là nơi tập trung 45% dân số, 65% các cảng biển loại I-II và 67% các khu kinh tế của cả nước, đóng góp 57% tổng sản phẩm trong nước. Việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trục bắc - nam, đặc biệt là hạ tầng giao thông, sẽ là nhân tố cực kỳ quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.

Hiện nay, cả năm phương thức vận tải chính là đường bộ, đường thủy nội địa, đường sắt, hàng không và hàng hải đang được khai thác và tương ứng là các kết cấu hạ tầng giao thông phục vụ các phương thức vận tải này đã và đang được quan tâm đầu tư để tận dụng mọi ưu thế của từng loại hình vận tải nhằm hạ giá thành vận chuyển, nâng cao năng lực cạnh tranh của hàng hóa và dịch vụ trong nước. Trong các loại hình vận tải này thì giao thông mặt đất (bao gồm đường bộ và đường sắt), đặc biệt là đường bộ, có vai trò hết sức quan trọng về khả năng tiếp cận và hỗ trợ các loại hình vận tải khác phát huy hết năng lực của cả hệ thống vận tải.

Về hệ thống đường bộ trên trục bắc - nam, những năm qua, tuyến Quốc lộ 1 đoạn Hà Nội - Cần Thơ đã hoàn thành cải tạo và mở rộng với quy mô 4 làn xe, đáp ứng được nhu cầu vận tải trước mắt. Tuy nhiên, với tăng trưởng kinh tế và tốc độ gia tăng phương tiện vận tải đường bộ như hiện nay thì dự báo đến năm 2020 nếu không xây dựng hoặc mở rộng đường bộ bắc - nam hoặc xây dựng đường sắt tốc độ cao thì Quốc lộ 1 hiện tại sẽ không đáp ứng được nhu cầu vận tải.

Nghiên cứu về đường sắt tốc độ cao đoạn Hà Nội - Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, kinh phí đầu tư cho tuyến đường sắt này khoảng 55 tỷ USD, trong bối cảnh nguồn lực của chúng ta hiện nay, sẽ rất khó có thể huy động được nguồn lực để đầu tư.

Vấn đề đặt ra là tiếp tục mở rộng Quốc lộ 1 hay đầu tư tuyến đường bộ mới? Giao thông trên tuyến Quốc lộ 1 là giao thông hỗn hợp, tốc độ khai thác thấp, luôn tồn tại nguy cơ mất an toàn giao thông cao. Tuyến đường này cũng không thể nâng cấp, mở rộng được nữa, bởi sẽ ảnh hưởng đến dân sinh, khối lượng giải phóng mặt bằng, chi phí đầu tư lớn và hiệu quả không cao. Vì các lý do nói trên, việc lựa chọn đầu tư tuyến đường bộ cao tốc bắc - nam phía đông đoạn Hà Nội - Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn trung hạn 2016 - 2020 là xu thế tất yếu, hiện rất cấp bách và không thể trì hoãn được. Tuyến đường bộ cao tốc bắc - nam khi đi vào khai thác sẽ đem lại hiệu quả rất lớn đối với phát triển kinh tế của hành lang bắc - nam nói riêng và cả nước nói chung, giúp dịch vụ vận tải có tính cạnh tranh cao hơn bởi rút ngắn thời gian đi lại và chi phí thấp, mang lại nhiều lợi ích khác, như tạo thuận lợi cho phát triển đầu tư, thương mại, du lịch, giảm thiểu tai nạn giao thông... trong khu vực dự án đi qua.

Triển khai Chương trình đầu tư đường bộ cao tốc bắc - nam nêu trên là bước đi cụ thể để thực hiện các chỉ đạo của Đảng, Chính phủ đối với Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020; Nghị quyết 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, phù hợp với Chiến lược phát triển ngành GTVT và Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Phương án đầu tư các đoạn còn lại trên tuyến đường bộ cao tốc bắc - nam phía Đông đoạn Hà Nội - Thành phố Hồ Chí Minh

Thực hiện Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, đến nay nước ta đã đưa vào khai thác 746 km đường bộ cao tốc, trong đó trên tuyến cao tốc bắc - nam phía Đông đoạn Hà Nội – Thành phố Hồ Chí Minh (dài 1624 km) đã đưa vào khai thác 171 km, đang triển khai thi công 299 km và đến hết năm 2020 sẽ hoàn thành, đưa vào khai thác 470 km. Để nối thông tuyến cao tốc bắc - nam phía Đông đoạn Hà Nội - Thành phố Hồ Chí Minh theo quy mô tối thiểu 4 làn xe cần tiếp tục đầu tư hoàn thành 1.372 km.

Các số liệu trên cho thấy, tiến độ đầu tư hệ thống đường bộ cao tốc nói chung và đường bộ cao tốc bắc - nam phía Đông là rất chậm so với yêu cầu của Nghị quyết số 13-NQ/TW và tụt hậu nhiều so với nhiều nước trong khu vực (Nhật Bản hiện có 9.165 km đường bộ cao tốc, Hàn Quốc - 5017 km, Malaisia - 1921 km, Trung Quốc - 123.000 km).

Các đoạn tuyến còn lại trên cao tốc bắc - nam sẽ được thực hiện theo hình thức đối tác công tư (PPP), cụ thể ở đây là hình thức hợp đồng BOT có sự tham gia hỗ trợ đầu tư của Nhà nước. Để đảm bảo khả năng huy động nguồn vốn, phương án tài chính và hiệu quả đầu tư, Bộ Giao thông vận tải đã nghiên cứu và đề xuất phân kỳ đầu tư các đoạn tuyến theo nhu cầu vận tải với quy mô tối thiểu 4 làn xe (các đoạn có nhu cầu vận tải thấp sẽ phân kỳ đầu tư 4 làn xe hạn chế).

Thời gian qua, Bộ Giao thông vận tải đã tích cực huy động nguồn lực từ các nhà đầu tư trong và ngoài nước theo hình thức PPP và tiếp cận các nguồn vốn vay ODA để xây dựng mạng đường bộ cao tốc nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu. Để hoàn thành Chương trình đầu tư đường bộ cao tốc bắc - nam phía đông, ngành Giao thông vận tải xác định vẫn phải tiếp tục huy động nguồn lực từ các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia đầu tư, trong đó để huy động được các nhà đầu tư nước ngoài có tiềm lực về tài chính, có năng lực đầu tư, quản lý khai thác các tuyến đường bộ cao tốc cần phải xây dựng một số cơ chế đặc thù về tài chính, đấu thầu, tổ chức thực hiện...

Các dự án trên tuyến cao tốc bắc - nam có kinh phí đầu tư lớn, nếu chỉ thu phí các phương tiện sẽ không thể hoàn vốn đầu tư, nên để các dự án khả thi về mặt tài chính, bắt buộc phải có phần hỗ trợ của ngân sách Nhà nước. Đây là điều kiện tiên quyết, đồng thời cũng phù hợp với thông lệ PPP quốc tế nhằm thu hút được các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia vào dự án.

Kết quả nghiên cứu cho thấy để đầu tư thông tuyến cao tốc bắc - nam đoạn Hà Nội - Thành phố Hồ Chí Minh với chiều dài 1.372 km cần khoảng 229.826 tỷ đồng, trong đó vốn huy động từ các nhà đầu tư BOT/BT dự kiến là 136.283 tỷ đồng (khoảng 59,3%), vốn Nhà nước tham gia hỗ trợ là 93.544 tỷ đồng (khoảng 40,7%).

Nguồn vốn Nhà nước sẽ được phân bổ theo tiến độ xây dựng Chương trình từ năm 2017 đến 2022 (khởi công toàn bộ các đoạn tuyến còn lại trên cao tốc bắc - nam trước năm 2020, hoàn thành đoạn tuyến cuối cùng chậm nhất trước năm 2022). Dự kiến nguồn vốn Nhà nước tham gia đầu tư giai đoạn đến năm 2020 cần khoảng 74.692 tỷ đồng, giai đoạn 2021 - 2022 cần khoảng 18.852 tỷ đồng. Nguồn vốn này chủ yếu sử dụng để thực hiện giải phóng mặt bằng, công tác tư vấn và quản lý dự án, hỗ trợ một phần cho chi phí xây lắp.

Toàn bộ nguồn vốn Nhà nước tham gia hỗ trợ đầu tư đường cao tốc nêu trên sẽ được cân đối trong kế hoạch đầu tư công trung hạn dự kiến bố trí cho Bộ Giao thông vận tải giai đoạn 2016 - 2020 nên cơ bản không ảnh hưởng đến cân đối tài chính tổng thể của ngân sách quốc gia trong giai đoạn tới.

 Thách thức và giải pháp

 Xây dựng đường bộ cao tốc bắc - nam phía đông yêu cầu nguồn đầu tư lớn trong điều kiện nguồn lực ngân sách nhà nước hạn chế đòi hỏi Quốc hội, Chính phủ cần có quyết tâm cao trong việc ưu tiên bố trí nguồn lực ngân sách và có cơ chế đặc thù trong huy động vốn để hoàn thành Chương trình.

Công tác giải phóng mặt bằng đặc biệt phức tạp, có thể dẫn đến kéo dài tiến độ thi công các công trình, phát sinh chi phí đầu tư, chậm đưa dự án vào khai thác, làm giảm hiệu quả đầu tư.

Đây là hai thách thức lớn trong số rất nhiều các khó khăn, thách thức khác của Chương trình đường bộ cao tốc bắc - nam phía đông. Để vượt qua những thách thức trên, một số nhiệm vụ, giải pháp sau đây cần được quan tâm thực hiện:

Một là, trên cơ sở đánh giá, rút kinh nghiệm những tồn tại trong quá trình đầu tư mở rộng Quốc lộ 1, Quốc lộ 14 theo hình thức hợp đồng BOT thời gian qua và quá trình triển khai hai dự án thí điểm đầu tư theo hình thức PPP (dự án cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết và dự án Vành đai 3 Thành phố Hồ Chí Minh đoạn Tân Vạn - Nhân Trạch), ý kiến phản hồi của các nhà đầu tư nước ngoài, ngân hàng và các định chế tài chính quốc tế, đối với điều kiện thị trường như Việt Nam hiện nay, cần thiết phải có những cơ chế đặc thù, đặc biệt là cơ chế về bảo lãnh, mới có khả năng kêu gọi được nhà đầu tư nước ngoài, các ngân hàng và tổ chức tín dụng nước ngoài tham gia; đồng thời, phải tháo gỡ các khó khăn để tiếp tục huy động được nguồn lực từ các nhà đầu tư trong nước.

Hai là, nguồn vốn trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 và ngân sách hàng năm cần được cân đối đầy đủ, bố trí kịp thời cho các dự án xây dựng đường bộ cao tốc bắc - nam phía đông và các dự án khác của ngành Giao thông vận tải.

Ba là, đầu tư tuyến đường bộ cao tốc bắc - nam phía đông tạo cơ hội phát triển kinh tế - xã hội đất nước và các địa phương, nhưng có diện tích thu hồi lớn (khoảng 7.043 ha), ảnh hưởng đến nhiều hộ dân nên cần thiết phải xây dựng cơ chế đặc thù trong công tác giải phóng mặt bằng để đảm bảo đồng thời quyền lợi của người có đất bị thu hồi và tiến độ của dự án.

Bốn là, để đẩy nhanh tiến độ các dự án đường bộ cao tốc, cần thiết phải xem xét rút ngắn quy trình, thủ tục ở một số khâu trong đấu thầu và tổ chức thực hiện dự án trên nguyên tắc vẫn đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch, sử dụng nguồn lực hiệu quả nhất.

Năm là, xây dựng và ban hành một số cơ chế, chính sách đặc thù về tài chính dự án, chia sẻ rủi ro; cơ chế tổ chức thực hiện dự án.

Sáu là, thành lập Ban Chỉ đạo Chương trình xây dựng đường cao tốc bắc - nam phía đông với Trưởng ban là Phó Thủ tướng và thành viên tham gia là Bộ trưởng các bộ, ngành liên quan, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh/thành phố có dự án đi qua.