Có nhiều nguyên nhân khiến vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp kém hiệu quả, khiến doanh nghiệp nhà nước không hoàn thành tốt nhất sứ mệnh của khu vực nắm trong tay nguồn lực lớn của đất nước, khiến uy tín của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế giảm sút nhiều. Cần phải tư duy lại về doanh nghiệp nhà nước để chấm dứt thời kỳ mất mát này.

Bài 3: Chìa khóa trong tay chủ sở hữu

Chỉ khi doanh nghiệp nhà nước được hành động và ứng xử là doanh nghiệp thực sự, thì những mất mát, cả hữu hình và vô hình, trong khu vực này mới có thể chấm dứt. Nhưng, điều này đòi hỏi chủ sở hữu Nhà nước đặt lại tư duy về doanh nghiệp nhà nước.

Doanh nghiệp nhà nước của kinh tế thị trường

Khu vực doanh nghiệp nhà nước sẽ có thay đổi rất lớn, rất đột phá. Ông Đặng Quyết Tiến, Cục trưởng Cục Tài chính doanh nghiệp (Bộ Tài chính) kỳ vọng như vậy khi chia sẻ nội dung Dự thảo Đề án cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021 - 2025 vừa được Bộ Tài chính hoàn thiện, sẽ sớm trình Chính phủ.

Trong Đề án này, doanh nghiệp nhà nước hoạt động dưới hình thức công ty cổ phần, công ty có sở hữu hỗn hợp. Doanh nghiệp quy mô lớn sẽ niêm yết trên thị trường chứng khoán quốc tế. Các kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn khỏi các ngành, lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ cơ bản hoàn tất. Thoái vốn, cổ phần hóa… sẽ là những hoạt động đầu tư để cơ cấu lại danh mục đầu tư của Nhà nước, không còn là một nhiệm vụ chính trị...

“Nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước của Việt Nam có uy tín, vị thế thị trường, nhưng chưa được các nhà đầu tư thế giới đánh giá cao, nên kế hoạch thu hút vốn từ nước ngoài gặp khó khăn. Cách duy nhất để thuyết phục với thị trường rằng doanh nghiệp mạnh, là phải niêm yết trên sàn chứng khoán khu vực và quốc tế. Bắt đầu quy trình này là việc tuân thủ chuẩn mực về tài chính, quản trị doanh nghiệp”, ông Tiến vẽ rõ hơn diện mạo trong tương lai gần của doanh nghiệp nhà nước.

Bộ Tài chính đã có những chuẩn bị cho sự thay đổi này. Bên cạnh nỗ lực hoàn thiện cơ chế, chính sách để hoàn tất các kế hoạch cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, để không còn doanh nghiệp, dự án thuộc nhóm thua lỗ, kém hiệu quả kéo dài phải xử lý, thì các công cụ tài chính theo chuẩn mực cho doanh nghiệp lớn cũng được nghiên cứu hoàn thiện, đảm bảo thông lệ quốc tế.

Cũng trong giai đoạn này, cơ chế tuyển dụng, ký hợp đồng thuê giám đốc, người quản lý doanh nghiệp nhà nước được đề xuất áp dụng rộng rãi. Trách nhiệm, quyền lợi của ông chủ Nhà nước và người làm thuê sẽ được minh bạch theo hợp đồng kinh tế, pháp luật dân sự trong tuyển dụng, sa thải, thưởng phạt…

Có thể hình dung, khu vực doanh nghiệp nhà nước sẽ gồm những doanh nghiệp thực sự, chịu cạnh tranh và được cạnh tranh bình đẳng. Ở đây, trách nhiệm, phận sự của từng vị trí được làm rõ theo hướng làm tốt sẽ được thưởng, làm không được sẽ bị xử lý theo hợp đồng kinh tế, mà không sợ bị hình sự hóa, bị ảnh hưởng đến sinh mệnh chính trị…

Khi đó, theo ông Tiến, doanh nghiệp nhà nước sẽ thực sự là lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế, mà không cần bất cứ cơ chế độc quyền, ưu đãi nào riêng biệt.

“Nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước sẽ là ‘sếu đầu đàn’ thông qua chiến lược đầu tư dẫn hướng, thiết lập hệ sinh thái bám theo xu hướng của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0. Doanh nghiệp nhà nước được tăng vốn điều lệ bằng lợi nhuận để lại nếu có nhu cầu...”, ông Tiến nhấn mạnh.

Quan trọng là, những lo ngại về sự trở lại của các “sếu” doanh nghiệp nhà nước lớn lên nhờ các quyết định hành chính, cơ chế “chọn người thắng” như thời của các tổng công ty 90, 91 không có cơ hội tái diễn.

Tư duy lại về doanh nghiệp nhà nước

Nếu quyền Chủ tịch Viettel Lê Đăng Dũng nghe được những dự định trên, hẳn ông và những đồng nhiệm sẽ cảm thấy an tâm hơn.

Cách đây 2 tháng, trong cuộc họp bàn về việc chọn lựa “sếu đầu đàn” trong những tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn, để có thiết kế chính sách phù hợp, ông Dũng đã thổ lộ mong muốn đầy tâm trạng.

“Nói thì hơi quá, nhưng nhiều khi các cơ quan quản lý nhà nước nhìn doanh nghiệp như… tội đồ, nên suy nghĩ đầu tiên khi làm chính sách là phải trói đã. Tôi chỉ mong các công chức hãy nghĩ đến một câu thôi, đó là cố gắng để doanh nghiệp nhà nước hoạt động được gần giống với doanh nghiệp tư nhân. Trong doanh nghiệp tư nhân, quan trọng nhất là trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho tổng giám đốc, ông làm dở thì phải chịu phạt, ông làm tốt có thể thành tỷ phú. Doanh nghiệp nhà nước cũng cần như vậy”, ông Dũng thẳng thắn.

Doanh nghiệp nhà nước hoàn toàn có thể hoạt động hiệu quả trong nền kinh tế thị trường. Đã có những bài học trên thế giới chứng minh điều này, như ở Trung Quốc, Singapore, Đức… Nhưng đúng như các chuyên gia vẫn nói, cơ chế nào sẽ tạo ra những doanh nghiệp như vậy.

Nhìn lại, trong Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Đề án Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2015 và Đề án Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2016 - 2020, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đối với doanh nghiệp nhà nước, thì mục tiêu doanh nghiệp nhà nước phải đáp ứng chuẩn mực quốc tế về quản trị vào năm 2020 đã được đề ra.

Trong giai đoạn này, pháp luật về kinh doanh không còn quy định tạo ra ngoại lệ hay ưu đãi cho doanh nghiệp nhà nước trong tiếp cận thị trường, tiếp cận tài chính, đất đai, lao động… Trên bình diện văn bản pháp luật, doanh nghiệp nhà nước không khác mấy doanh nghiệp tư nhân, trừ nguyên tắc chỉ được hoạt động trong các lĩnh vực Nhà nước cho phép.

Nhưng thực tế rất khác. Doanh nghiệp nhà nước chịu ràng buộc bởi hệ thống các quy định khác biệt về tài chính, giám sát, quản lý cán bộ, lao động, tiền lương… , với nhiều tầng nấc xin ý kiến. Đặc biệt, đang có một hệ thống quy định đặc thù quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và quản lý phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp đa sở hữu, khiến doanh nghiệp nhà nước thật khó được là… doanh nghiệp.

Phân tích thực trạng này, TS. Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đã mổ xẻ những khó khăn trong xây dựng khung khổ quản trị cho doanh nghiệp nhà nước, sự phức tạp trong kết cấu quản trị của khu vực này khi các quyết định của doanh nghiệp phụ thuộc lớn vào cơ quan đại diện chủ sở hữu...

“Đang có sự sai lệch trong định nghĩa về các loại vốn, tài sản, sở hữu tài sản thuộc sở hữu nhà nước và sở hữu doanh nghiệp. Tôi tin đây là nguyên nhân mấu chốt”, ông Cung nói.

Có thể thấy rõ điều đó trong Luật Quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Luật số 69). Luật này quy định khái niệm vốn nhà nước theo nguồn hình thành vốn. Theo ông Cung, đây là một quy định vừa thừa, vừa thiếu, tạo ra khái niệm vốn nhà nước không rõ ràng, gây nên tranh cãi trong nhiều năm về đối tượng được gọi là doanh nghiệp nhà nước cũng như doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Cụ thể, cách liệt kê các nguồn vốn không thể bao quát hết các nguồn vốn mà Nhà nước có thể huy động để đầu tư hình thành quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp, nhưng lại ôm cả nguồn vốn trên thực tế đã là tài sản thuộc sở hữu của doanh nghiệp, ví như lợi nhuận của doanh nghiệp đưa vào quỹ đầu tư phát triển.

“Thế nên mới có chuyện doanh nghiệp nhà nước đầu tư ở đâu, thoái vốn thế nào vẫn phải xin phép, trong khi đáng ra đây là tài sản của doanh nghiệp, thuộc quyền sử dụng, quản lý của doanh nghiệp”, ông Cung nhấn mạnh.

Những rối rắm trong câu chuyện phân định tài sản công, tài sản doanh nghiệp của Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) hồi cuối năm ngoái và Tổng công ty Đường sắt Việt Nam trong thời gian này là những ví dụ điển hình của sự không rõ ràng nêu trên.

Thực ra, Bộ Tài chính cũng nhiều lần thừa nhận, chính vì quan điểm xác định vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là “vốn của Nhà nước”, không phải “vốn của doanh nghiệp”, nên cơ quan nhà nước có quyền quản lý, can thiệp những vấn đề thuộc lĩnh vực điều hành kinh doanh của doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến nhân sự, tiền lương; quyết định các dự án đầu tư quan trọng hay phân phối kết quả sản xuất - kinh doanh.

Trong hoàn cảnh đó, doanh nghiệp nhà nước không thể thực hiện được quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của mình một cách đầy đủ.

Chìa khóa trong tay chủ sở hữu

Khi trao đổi về những đề xuất trong Dự thảo Đề án cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021 - 2025, ông Đặng Quyết Tiến thừa nhận, nếu không thay đổi thực sự tư duy về doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là việc phân định rõ quyền tài sản của doanh nghiệp nhà nước, thì hình dung về một khu vực doanh nghiệp nhà nước được hoạt động và ứng xử đúng theo nguyên tắc - kỷ luật thị trường sẽ vẫn xa vời.

Trên phương diện quyền tài sản, sau khi Nhà nước đã đầu tư vốn (bằng các nguồn khác nhau) vào doanh nghiệp, hình thành nên tài sản doanh nghiệp, vốn điều lệ của doanh nghiệp…, thì không còn được gọi là “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” nữa. “Phần vốn đó phải được gọi đúng là vốn doanh nghiệp. Chủ sở hữu nhà nước sẽ là nhà đầu tư có trách nhiệm trong kinh tế thị trường, giống như các chủ đầu tư khác”, ông Tiến đồng tình với đề xuất của ông Cung.

Với phương án này, chủ sở hữu nhà nước sẽ đặt mục tiêu rõ ràng cho hoạt động đầu tư của mình, như gia tăng giá trị cổ phần, phần vốn góp; tỷ suất lợi nhuận trên tổng đầu tư hay phát triển công nghệ, sản phẩm, dịch vụ chủ lực, có năng lực cạnh tranh quốc tế; góp phần củng cố tính tự chủ và sức chống chịu của nền kinh tế…, chứ không phải đầu tư để có doanh nghiệp nhà nước... 

Tất nhiên, cùng với đó là sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật liên quan đến thị trường tài sản, thị trường các nhân tố sản xuất, cụ thể là thị trường đất đai, lao động, khoa học - công nghệ…

Để thực hiện được tất cả điều trên, tư duy chính sách về mục tiêu đầu tư vốn nhà nước và cơ chế giám sát hoạt động của các bên liên quan phải thay đổi. Quyền chủ sở hữu sẽ được phân định rõ. Đó là Quốc hội ban hành, quyết định chính sách sở hữu, chủ yếu xác định mục tiêu đầu tư và giám sát, đánh giá hiệu lực, hiệu quả của chính sách sở hữu; Chính phủ sẽ tổ chức thực hiện. Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không trực tiếp quyết định, hay chấp thuận đầu tư trong vai trò chủ sở hữu như đã từng làm trong giai đoạn vừa qua. Đây là trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan chủ sở hữu, các doanh nghiệp nhà nước trong vai trò nhà đầu tư vốn. Họ sẽ thực hiện quyền này tương ứng loại hình doanh nghiệp, tỷ lệ cổ phần, phần góp vốn tại doanh nghiệp, theo khung khổ và nguyên tắc chung của doanh nghiệp.

“Cơ quan đại diện chủ sở hữu sẽ phải là nơi làm việc của các nhà đầu tư chuyên nghiệp, còn lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước không thể là công chức theo chế độ bổ nhiệm, phân công nhiệm vụ, mà phải là các nhà quản trị chuyên nghiệp, tài năng… Hãy để lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước hưởng tương xứng kết quả họ đã góp sức làm ra”, ông Cung đề xuất và cho rằng, có như vậy, doanh nghiệp nhà nước mới thực sự có thể tham gia các cuộc chơi chung và trở thành một người chơi thực sự trên thị trường khu vực và quốc tế.

Khi đó, nỗi lo mất mát của khu vực doanh nghiệp nhà nước sẽ không còn và câu chuyện về các tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam xuất hiện đàng hoàng trên các bảng xếp hạng doanh nghiệp lớn toàn cầu không chỉ là khát vọng…