Việc cả nước hiện mới chỉ có 1.163 km đường cao tốc - loại hình giao thông hiện đại, linh hoạt có khả năng kết nối rất cao - là một trong những lý do khiến hạ tầng giao thông chưa có sự bứt phá đủ lớn, thậm chí còn tiếp tục là điểm nghẽn của nền kinh tế. Cùng với quyết tâm “biến không thành có, biến khó thành dễ,

biến không thể thành có thể” như chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính, việc đổi mới tư duy trong việc phân bổ nguồn lực, lựa chọn công trình có tính lan tỏa cao và xây dựng được cơ chế thu hút vốn đầu tư tư nhân có tính đột phá chính là chìa khóa giúp những người làm giao thông sớm nối thông cao tốc Bắc - Nam vào năm 2025, tạo tiền đề đưa đất nước sở hữu 5.000 km đường cao tốc vào năm 2030 như mục tiêu được đề ra. 

Kỳ V: Khai phóng nguồn lực

Những cơ chế có tính đột phá và một niềm tin chiến lược giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư sẽ khai phóng nguồn lực to lớn của xã hội cho đầu tư phát triển mạng đường cao tốc quốc gia.

Công thức khai phóng

Khuôn mặt của ông Lê Đình Thọ, Thứ trưởng Bộ Giao thông - Vận tải (GTVT) nhẹ nhõm trông thấy khi đặt bút ký vào hợp đồng BOT Dự án xây dựng một số đoạn đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020, đoạn Nha Trang - Cam Lâm (Dự án cao tốc Nha Trang - Cam Lâm), với doanh nghiệp dự án tại lễ ký được tổ chức vào cuối tháng 5/2021, sau gần 6 tháng đàm phán.

“Đây là dự án đường cao tốc đầu tiên tại Việt Nam thành công trong việc lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu công khai rộng rãi, trong đó sử dụng phần vốn góp nhà nước (VGF) để đánh giá tài chính thương mại. Chúng tôi hy vọng, từ điểm khởi đầu này, sẽ có thêm nhiều tuyến cao tốc Bắc - Nam được đầu tư xây dựng theo hình thức PPP”, ông Lê Đình Thọ bày tỏ sự lạc quan.

Ngoài việc sử dụng VGF để đánh giá tài chính thương mại, một điểm khác biệt tại Dự án cao tốc Nha Trang - Cam Lâm so với các dự án BOT hạ tầng giao thông khác là phần vốn Nhà nước tham gia lên tới hơn 50% nhằm giảm bớt gánh nặng tài chính cho nhà đầu tư. Cũng tại Dự án cao tốc Nha Trang - Cam Lâm, Bộ GTVT sẽ chấp thuận bù đắp chi phí nếu phần vốn nhà nước không được giải ngân đúng theo tiến độ cam kết. Chính những cơ chế mới được chủ đầu tư cập nhật từ Luật PPP (có hiệu lực từ ngày 1/1/2021) đã đóng vai trò quan trọng giúp nhà đầu tư và Bộ GTVT đến được với nhau tại dự án thành phần được đánh giá là “xương xẩu” bậc nhất trên tuyến cao tốc xuyên Việt.

Theo ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Nhà đầu tư các công trình hạ tầng đường bộ Việt Nam (VARSI), Luật PPP đã tạo ra nền tảng pháp lý quan trọng để thu hút các nhà đầu tư tham gia đầu tư các dự án hạ tầng. Đây là lần đầu tiên trong hành trình 20 năm xây dựng hệ thống đường bộ chất lượng cao, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư yên tâm khi được hỗ trợ, bảo hộ bởi một văn bản quy phạm pháp luật có tính pháp lý cao nhất.

Mặc dù vậy, theo VARSI, để thực hiện mục tiêu có 5.000 km đường cao tốc vào năm 2030, bên cạnh nền tảng pháp luật về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng hiện hữu tương đối đầy đủ như Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật PPP…, công thức khai phóng nguồn lực đầu tư phát triển mạng đường cao tốc quốc gia cần thêm những yếu tố đột phá khác.

Nhận định này hoàn toàn có cơ sở, bởi nhu cầu vốn cần phải huy động để xây dựng thêm 4.000 km đường cao tốc trong 10 năm tới cần khoảng 813.000 tỷ đồng. Việc bình quân mỗi năm cả nước cần có tối thiểu 81.000 tỷ đồng (xấp xỉ 4 tỷ USD) cho các công trường xây dựng đường cao tốc là một thách thức chưa từng có trong lịch sử hơn 75 năm thành lập ngành giao thông Việt Nam.

Được biết, trong Đề án Thực hiện xây dựng đường bộ cao tốc giai đoạn 2021 - 2025, định hướng đến năm 2030 trình cấp có thẩm quyền vào đầu tháng 6/2021, Bộ GTVT liên tục khẳng định, để giải quyết nhiệm vụ hoàn thành 5.000 km đường cao tốc vào năm 2030, không một cơ quan, đơn vị quản lý nhà nước nào “đi một mình”, mà cần phải có sự đồng hành của các địa phương thông qua việc đẩy mạnh phân quyền, phân cấp đầu tư.

Trước đó, tại Thông báo số 92TB-VPCP ngày 3/5/2021 về Dự án đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021 - 2025, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đã nhấn mạnh, về phương thức thực hiện xây dựng cơ chế khuyến khích, cần ưu tiên đầu tư theo phương thức PPP, BOT, nhằm huy động đa dạng các nguồn lực (ngân sách trung ương, địa phương, tư nhân), có cơ chế bảo đảm hài hòa lợi ích của các bên liên quan (Nhà nước, người dân, nhà đầu tư).

Thủ tướng yêu cầu Bộ GTVT khẩn trương tổng kết một số mô hình thành công khi giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền đã thực hiện tốt để báo cáo Thường trực Chính phủ (hoàn thành trong quý II/2021) để đúc rút kinh nghiệm và triển khai ra diện rộng việc phân cấp, ủy quyền, trong đó khuyến khích giao UBND các tỉnh có nguồn lực về ngân sách, năng lực, kinh nghiệm trong quản lý đầu tư để thực hiện nhiệm vụ là cơ quan có thẩm quyền triển khai các dự án đường cao tốc qua địa bàn, nhằm chủ động huy động, sử dụng các nguồn lực của địa phương, gắn với trách nhiệm của người đứng đầu, phát huy tính chủ động, tạo điều kiện thuận lợi trong công tác giải phóng mặt bằng và cung cấp nguồn vật liệu xây dựng. Nguyên tắc là triển khai đường cao tốc đi qua địa phương nào, địa phương đó phải chịu trách nhiệm giải phóng mặt bằng từ nguồn vốn tự có đã được phân bổ, việc hỗ trợ ngân sách trung ương phải được Chính phủ xem xét, cân nhắc kỹ lưỡng và chỉ hỗ trợ một phần.

“Trên cơ sở nội dung nghiên cứu nêu trên, Bộ GTVT rà soát quy định của pháp luật để đề xuất các cơ chế, chính sách về nguồn vốn, các giải pháp tổ chức thực hiện nhằm tháo gỡ vướng mắc, tạo điều kiện thuận lợi đầu tư các dự án đường bộ cao tốc, kiến nghị cấp có thẩm quyền xem xét giải quyết. Cần rút kinh nghiệm các đề xuất trước đây làm bế tắc khi triển khai theo phương thức PPP và BOT”, Thủ tướng nhấn mạnh.

Gỡ rào cản vốn và biến thể 3P

Được biết, rào cản lớn nhất khi giao các dự án đường cao tốc cho các địa phương chính là việc tạo nguồn ngân sách địa phương phục vụ công tác giải phóng mặt bằng cho các dự án đường cao tốc.

Theo tính toán của Bộ GTVT, với một tuyến cao tốc có chiều dài trung bình 50 km, quy mô 4 làn xe (không phải khu vực vành đai Hà Nội, TP.HCM), chi phí giải phóng mặt bằng bình quân lên tới 1.800 tỷ đồng và phải được giải ngân ngay trong năm khởi động công trình để đảm bảo tiến độ thi công.

Về lý thuyết, các địa phương có thể phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để giải quyết vấn đề kinh phí giải phóng mặt bằng trong trường hợp được tin tưởng giao quản lý đầu tư các tuyến cao tốc trên địa bàn. Tuy nhiên, hiện giới hạn về mức dư nợ vay ngân sách các địa phương không cho phép các tỉnh, thành phố có thể mạnh tay phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để tiến hành giải phóng mặt bằng và tham gia góp vốn vào các dự án đường cao tốc triển khai trên địa bàn.

Để tháo gỡ vướng mắc này, UBND TP.HCM đã đề nghị Bộ GTVT báo cáo Chính phủ kiến nghị Quốc hội giao Chính phủ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để thực hiện giải phóng mặt bằng các tuyến cao tốc dự kiến đầu tư trong giai đoạn 2021 - 2030, đồng thời tiến hành giải phóng mặt bằng vùng phụ cận các tuyến đường bộ cao tốc để khai thác quỹ đất tạo nguồn thu.

“Toàn bộ dư nợ của việc phát hành trái phiếu này không tính vào giới hạn dư nợ ngân sách địa phương theo Điều 7, Luật Ngân sách nhà nước”, ông Lê Hòa Bình, Phó chủ tịch UBND TP.HCM đề xuất.

Đồng thuận với đề xuất này, ông Nguyễn Văn Hải, Tổng giám đốc Tập đoàn Đèo Cả - đơn vị đã tham gia đầu tư thành công một loạt dự án BOT hạ tầng giao thông lớn khẳng định, mục tiêu đầu tư 4.000 km đường cao tốc trong 10 năm tới rất cần có tư duy tiếp cận mới, những cơ chế chưa từng có tiền lệ, thì mới mong tạo ra những kết quả khác biệt.

Do các dự án cao tốc thường có quy mô vốn đầu tư lớn, thời gian hoàn vốn kéo dài, tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro, nên để cải thiện tính hấp dẫn cho các dự án PPP đường cao tốc, đại diện Tập đoàn Đèo Cả đề xuất áp dụng biến thể 3 chữ “P” trong phương thức PPP đang được áp dụng rộng rãi hiện nay.

Cụ thể, “chữ P thứ nhất - Public” là sự tham gia sâu rộng của vốn ngân sách nhà nước tại các dự án đường cao tốc để đảm bảo tính khả thi tài chính. Quy mô vốn nhà nước không nên chỉ giới hạn ở tỷ lệ dưới 50% chi phí đầu tư xây dựng công trình như quy định hiện tại của Luật PPP.

“Chữ P thứ hai - Private” là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải chọn được nhà đầu tư tư nhân có uy tín, có năng lực tổ chức, quản trị rủi ro để có thể kêu gọi hợp vốn với các nhà đầu tư có năng lực thi công chuyên nghiệp để đảm bảo tiến độ công trình và chất lượng công trình. Tại những dự án có phương án tài chính và doanh thu đặc biệt khó khăn, cần tạo điều kiện cho các nhà đầu tư là nhà thầu tham gia thi công để đảm bảo tạo nguồn bù đắp từ hoạt động xây lắp.

“Chữ P thứ ba - Partnership” là vấn đề then chốt đem lại thành công cho dự án đường cao tốc trong “trạng thái mới” khi việc tiếp cận vốn tín dụng rất khó khăn. Theo đó, các cơ quan quản lý nhà nước cần tạo dựng cơ chế để các nhà đầu tư cao tốc có thể huy động vốn từ việc phát hành trái phiếu hoặc liên kết với các doanh nghiệp bất động sản tiến hành khai thác các quỹ đất dọc tuyến cao tốc tương lai để hình thành các khu đô thị, trung tâm dịch vụ thương mại, logistics để có tiền “nuôi” lại cao tốc.

Một yêu cầu cấp bách lúc này là việc các cơ quan quản lý nhà nước phải tạo dựng được một niềm tin chiến lược, lâu dài với các nhà đầu tư tiềm năng. Ngoài việc công khai, minh bạch quá trình lựa chọn nhà đầu tư, các chính sách hỗ trợ phải được thể chế ở cấp độ pháp lý cao nhất để tạo sự ổn định lâu dài trong suốt vòng đời kéo dài không dưới 25 năm của một dự án đường cao tốc.

“Niềm tin chiến lược cũng cần phải xây dựng ngay từ lúc này thông qua việc các cơ quan quản lý nhà nước cần sớm thực hiện đầy đủ các cam kết thuộc trách nhiệm của Nhà nước tại các dự án BOT đường bộ, đặc biệt là xử lý dứt điểm các vướng mắc tại các dự án BOT đang gặp khó khăn, trong đó có việc cho phép điều chỉnh mức thu phí theo lộ trình vốn đã bị trì hoãn, kéo dài quá lâu, đẩy hàng loạt doanh nghiệp BOT đứng trước nguy cơ phá sản”, ông Trần Chủng kiến nghị.

Bên cạnh đó, cùng với việc sớm tiến hành tổng kết những bài học thực tiễn trong 20 năm phát triển đường cao tốc, các cơ quan đơn vị được giao chuẩn bị kế hoạch đầu tư hệ thống đường cao tốc cần tiếp tục tính toán xác định rõ thứ tự ưu tiên để lựa chọn các dự án cấp bách triển khai trước, đề xuất giải pháp huy động nguồn lực và tổ chức thực hiện theo đúng tinh thần làm việc của Chính phủ nhiệm kỳ này là “suy nghĩa phải chín, tư tưởng phải thông, quyết tâm phải cao, nỗ lực phải lớn”.

Đây cũng vừa là nền tảng, vừa là kim chỉ nam cho hành trình xây dựng 4.000 đường cao tốc trong 5 - 10 năm tới, tạo tiền đề đưa đất nước sở hữu 5.000 km đường cao tốc vào năm 2030, như mục tiêu được đề ra trong Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng.