Ngày 29/9, tại Hà Nội, Bộ Xây dựng tổ chức Hội nghị Xúc tiến đầu tư phát triển đường bộ cao tốc giai đoạn 2026-2030, tập trung trao đổi về nhu cầu đầu tư, khả năng huy động nguồn lực ngoài ngân sách và các giải pháp triển khai dự án theo phương thức đối tác công tư (PPP).

Nhìn cả doanh thu và rủi ro

Từ góc nhìn của doanh nghiệp đã trực tiếp tham gia nhiều dự án PPP giao thông, ông Hồ Minh Hoàng, Chủ tịch HĐQT Tập đoàn Đèo Cả cho rằng việc huy động khu vực tư nhân tham gia đầu tư kết cấu hạ tầng không nên được hiểu đơn giản là Nhà nước đưa ra danh mục dự án, sau đó giao doanh nghiệp nghiên cứu và tự thu xếp vốn.

Theo ông Hoàng, một dự án PPP muốn có khả năng huy động vốn và duy trì hiệu quả lâu dài cần được Nhà nước, nhà đầu tư và các bên cho vay cùng tham gia thiết kế cấu trúc ngay từ giai đoạn chuẩn bị.

“Muốn PPP thành công, Nhà nước và doanh nghiệp phải cùng thiết kế được cấu trúc của dự án ngay từ đầu”, ông Hoàng nói.

Tại Hội nghị, khi Bộ trưởng Bộ Xây dựng trình bày biểu đồ tăng trưởng doanh thu của các dự án PPP đang khai thác, ông Hồ Minh Hoàng đề nghị cần đặt bên cạnh một “biểu đồ rủi ro” để nhận diện những yếu tố có thể ảnh hưởng tới hiệu quả dự án trong toàn bộ vòng đời.

Nếu doanh thu phản ánh khả năng hoàn vốn thì rủi ro có thể phát sinh từ nhiều phía, như chậm giải phóng mặt bằng, biến động giá vật liệu, nhiên liệu, thay đổi chính sách, chậm tiến độ hoặc lưu lượng, doanh thu thực tế thấp hơn phương án tài chính ban đầu.

Theo ông Hoàng, vấn đề quan trọng không chỉ là nhận diện rủi ro, mà còn phải xác định rõ rủi ro nào thuộc trách nhiệm của Nhà nước, rủi ro nào nhà đầu tư có khả năng kiểm soát và cơ chế xử lý ra sao.

“Nhìn thấy cơ hội tăng trưởng là cần thiết, nhưng phải nhìn rõ những biến số có thể làm thay đổi hiệu quả dự án. Rủi ro nào kiểm soát được, ai có khả năng kiểm soát và cơ chế xử lý ra sao cần được xác định từ khi chuẩn bị đầu tư”, ông Hoàng nêu quan điểm.

Từ yêu cầu này, Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả cho rằng việc nghiên cứu mở rộng các đoạn cao tốc Bắc - Nam phía Đông trong thời gian tới cần lưu ý ba vấn đề.

Thứ nhất, từng đoạn tuyến phải được phân loại trên cơ sở dữ liệu thực tế về lưu lượng, doanh thu và khả năng hoàn vốn.

Những đoạn đã có lưu lượng tốt, doanh thu đủ khả năng hoàn vốn có thể huy động tối đa nguồn lực tư nhân, thậm chí không cần vốn Nhà nước. Ngược lại, với những đoạn có hiệu quả tài chính thấp hơn, Nhà nước cần nghiên cứu tỷ lệ tham gia phù hợp để dự án có khả năng huy động vốn.

Đặc biệt, đối với các đoạn tuyến có liên quan đến những dự án BOT, PPP đang khai thác, việc đầu tư mới hoặc mở rộng phải đánh giá đầy đủ tác động đến lưu lượng, doanh thu và phương án tài chính của dự án hiện hữu.

“Không thể giải quyết một dự án mới bằng cách tạo ra khó khăn cho một dự án PPP cũ. Đây là bài học rất thực tế mà chúng tôi đã trải qua”, ông Hoàng nói.

Thứ hai, theo Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả, không nên áp dụng một công thức tài chính chung cho mọi dự án PPP.

Có dự án khu vực tư nhân có thể tự thu xếp vốn; có dự án cần Nhà nước tham gia 20%, 30% hoặc một tỷ lệ khác; có trường hợp Nhà nước thực hiện giải phóng mặt bằng hoặc đầu tư các hạng mục kết nối để tăng tính khả thi tài chính.

Việc lựa chọn cơ cấu vốn và phương thức đầu tư cần dựa trên điều kiện cụ thể của từng tuyến, thay vì mặc định mọi dự án đều phải có cùng một tỷ lệ vốn Nhà nước hay cùng một mô hình hợp đồng.

Từ đó, Đèo Cả đề xuất cách tiếp cận được gọi là “PPP++”, theo hướng mở rộng số lượng chủ thể tham gia vào chuỗi đầu tư thay vì chỉ gồm Nhà nước, nhà đầu tư và ngân hàng.

Theo cách tiếp cận này, doanh nghiệp xây dựng, nhà đầu tư tài chính, đơn vị cung cấp vật liệu, thiết bị, công nghệ và các tổ chức khác có thể tham gia dự án bằng thế mạnh và nguồn lực của mình.

Ông Hoàng cho rằng nhiều doanh nghiệp xây dựng trong nước hiện có năng lực kỹ thuật, thiết bị và nhân lực nhưng chưa đủ năng lực tài chính để độc lập đứng ra thực hiện một dự án PPP có quy mô hàng chục nghìn tỷ đồng.

Nếu cấu trúc dự án cho phép nhiều chủ thể cùng tham gia, nguồn lực huy động có thể được mở rộng, đồng thời rủi ro được phân bổ cho các bên có khả năng quản lý tốt nhất.

Thứ ba là yêu cầu về chất lượng và trách nhiệm lâu dài đối với công trình.

Theo ông Hồ Minh Hoàng, việc mở rộng các đoạn cao tốc Bắc - Nam phía Đông không đơn thuần là bổ sung một gói xây lắp mới. Phần mở rộng sẽ kết nối trực tiếp với công trình đang khai thác, liên quan đến kết cấu, bảo hành, bảo trì, tổ chức giao thông và trách nhiệm chất lượng trong thời gian dài.

Vì vậy, việc tổ chức đầu tư, lựa chọn nhà thầu và phân định trách nhiệm phải bảo đảm tính liên tục, đồng bộ giữa phần đường hiện hữu và phần mở rộng.

Ông Hoàng cho rằng các cơ chế hiện hành cần được nghiên cứu, vận dụng đối với những gói thầu thực sự đòi hỏi tính liên tục trong thi công, khai thác, trên cơ sở kiểm soát chặt giá thành, chất lượng và trách nhiệm của nhà thầu.

Theo Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả, khi “biểu đồ doanh thu” được đặt cạnh “biểu đồ rủi ro”, cơ quan quản lý, nhà đầu tư và tổ chức tín dụng sẽ có thêm cơ sở để xác định phương thức đầu tư, tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia cũng như trách nhiệm của từng bên.

Xây xong công trình chưa có nghĩa đã thành công

Một vấn đề khác được ông Hồ Minh Hoàng nhấn mạnh là hiệu quả của PPP không thể chỉ được đánh giá tại thời điểm công trình hoàn thành và đưa vào khai thác.

Cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn được ông Hoàng dẫn lại như một ví dụ. Sau khi dự án gặp khó khăn, Đèo Cả tham gia tái cấu trúc và huy động thêm nguồn lực để hoàn thành công trình.

Tuy nhiên, theo Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả, việc hoàn thành xây dựng mới chỉ giải quyết một giai đoạn của dự án PPP bởi xây xong công trình chưa có nghĩa là PPP đã thành công.

Nếu lưu lượng và doanh thu thực tế không đạt phương án tài chính, dự án vẫn có thể đối mặt với khó khăn trong suốt thời gian hoàn vốn kéo dài 20-30 năm. Vì vậy, tính khả thi phải được xem xét trên toàn bộ vòng đời, từ chuẩn bị đầu tư, xây dựng, vận hành đến hoàn vốn.

Ở chiều ngược lại, ông Hoàng dẫn dự án mở rộng cao tốc TP.HCM - Trung Lương - Mỹ Thuận, có tổng mức đầu tư hơn 36.000 tỷ đồng và được triển khai bằng nguồn lực của nhà đầu tư, không sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, như một trường hợp cho thấy mức độ tham gia của Nhà nước có thể rất khác nhau tùy khả năng hoàn vốn của dự án.

Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả cho rằng, PPP không nên chỉ được coi là giải pháp sử dụng khi ngân sách Nhà nước thiếu vốn. Mục tiêu của mô hình là sử dụng nguồn lực công hợp lý để huy động thêm vốn xã hội, đồng thời phân bổ một phần trách nhiệm về tiến độ, chất lượng, quản trị và hiệu quả cho khu vực tư nhân.

Vì vậy, hiệu quả PPP không chỉ nằm ở số vốn tư nhân huy động được, mà còn phụ thuộc vào việc phân bổ đúng trách nhiệm và rủi ro giữa Nhà nước, nhà đầu tư và tổ chức tài trợ vốn.

Từ thực tế triển khai dự án, ông Hoàng cũng cho rằng doanh nghiệp phải chủ động kiểm soát những rủi ro thuộc khả năng quản trị của mình, đặc biệt là giá vật liệu, tiến độ, năng lực nhà thầu và tổ chức thi công.

Các ý kiến từ phía tư vấn và tổ chức tín dụng tại Hội nghị cũng cho thấy yêu cầu về cấu trúc vốn và quản trị rủi ro ngày càng trở nên quan trọng đối với các dự án PPP có quy mô lớn.

Ông Nguyễn Việt Long, Phó tổng giám đốc Công ty tư vấn quốc tế Ernst & Young cho rằng để tăng khả năng huy động vốn cho các dự án cao tốc, cần đa dạng hóa các nguồn vốn dài hạn thay vì phụ thuộc chủ yếu vào tín dụng ngân hàng.

Bên cạnh vốn vay ngân hàng, trái phiếu dự án, quỹ đầu tư và các nhà đầu tư tổ chức có thể tham gia nhiều hơn khi dự án đã hoàn thành xây dựng, đi vào khai thác và hình thành dòng tiền ổn định.

Theo đại diện Ernst & Young, một yêu cầu quan trọng là dự án PPP phải được chuẩn bị không chỉ để đáp ứng thủ tục phê duyệt của cơ quan nhà nước, mà còn phải đạt yêu cầu thẩm định của ngân hàng và các định chế tài chính.

Điều này đòi hỏi các tổ chức tài chính tham gia sớm hơn trong quá trình chuẩn bị dự án, qua đó cùng đánh giá dòng tiền, phân bổ rủi ro và cấu trúc nguồn vốn.

Từ góc độ ngân hàng, ông Trần Hoài Nam, Phó giám đốc Khối Khách hàng doanh nghiệp VietinBank cho rằng tín dụng ngân hàng vẫn giữ vai trò quan trọng với các dự án PPP giao thông có nhu cầu vốn lớn và thời gian hoàn vốn dài.

Tuy nhiên, với các dự án hàng chục nghìn tỷ đồng, một ngân hàng khó có thể cung cấp toàn bộ phần vốn vay do các giới hạn về tín dụng, thanh khoản, vốn tự có và mức độ tập trung rủi ro. Vì vậy, các mô hình đồng tài trợ, kết hợp nhiều nguồn vốn và tái cấp vốn khi dự án vận hành ổn định cần được tính đến ngay từ đầu.

Ngân hàng cũng không chỉ tham gia ở thời điểm giải ngân vốn mà phải theo dõi dự án trong toàn bộ vòng đời. Ở giai đoạn xây dựng, các yếu tố cần kiểm soát gồm giải phóng mặt bằng, tiến độ, tổng mức đầu tư, năng lực nhà thầu và vốn chủ sở hữu. Khi dự án vận hành, trọng tâm chuyển sang lưu lượng, doanh thu, chi phí vận hành và khả năng trả nợ.

Theo ông Hồ Minh Hoàng, những yêu cầu này càng cho thấy Nhà nước không nên chỉ công bố danh mục dự án rồi chờ doanh nghiệp đề xuất phương án. Cơ quan Nhà nước cần chủ động cung cấp dữ liệu, xác định nguyên tắc phân bổ rủi ro, phạm vi và tỷ lệ vốn Nhà nước có thể tham gia, từ đó tạo một khung đủ rõ để doanh nghiệp và ngân hàng có thể tính toán hiệu quả đầu tư.

Ở chiều ngược lại, nhà đầu tư phải chứng minh năng lực tài chính, khả năng tổ chức thi công, huy động vốn và quản trị dự án trong thời gian dài.

Theo Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả, chỉ khi trách nhiệm, nguồn lực và rủi ro được xác định rõ ngay từ đầu, các dự án PPP mới có khả năng thu hút được dòng vốn dài hạn và duy trì hiệu quả trong suốt thời gian khai thác.