Chỉ 10% cơ sở hạ tầng của Việt Nam được cấp vốn bởi khu vực tư nhân. Tỷ lệ này thấp hơn đáng kể so với nhiều quốc gia thu nhập trung bình khác tại châu Á. Liệu đây có phải là một hạn chế đối với sự phát triển của Việt Nam?

Các chuyên gia của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cho rằng đây sẽ là cơ hội nếu như Việt Nam có thể tạo ra một môi trường pháp lý và quy định phù hợp, mà "chìa khóa" chính là việc xây dựng cho được một đạo luật về đầu tư theo hình thức đối tác công-tư (PPP). Và như thế, các nhà đầu tư sẽ đến.

Thu hút vốn tư nhân qua bảo lãnh

Để có một đạo luật mang lại hành lang pháp lý thuận lợi cho PPP, các chuyên gia ADB cho rằng cần phải hết sức thận trọng. Bởi việc soạn thảo luật là vô cùng phức tạp và nếu không kiểm soát tốt, Chính phủ có thể phải gánh khoản nợ tiềm tàng tới hàng triệu USD. Ngược lại, nếu quá chặt chẽ, đầu tư sẽ ngưng trệ và phải chờ đợi vài năm trước khi một luật mới được thông qua.

Theo phân tích của ADB, bảo lãnh hiện đang là cách thức hiệu quả nhất để thu hút khu vực tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Lý giải cho điều này, các chuyên gia nhấn mạnh rằng với chính sách tài khóa ngày càng thắt chặt, tỷ lệ nợ trên GDP cao và nguồn lực hạn chế để đáp ứng nhu cầu to lớn về cơ sở hạ tầng, các khoản bảo lãnh có thể cho phép Việt Nam hỗ trợ vai trò “công” trong các thỏa thuận đối tác công-tư một cách hiệu quả và hiệu lực hơn.

Cũng theo các chuyên gia, đầu tư theo hình thức đối tác công-tư giúp tối đa hóa giá trị đồng tiền bằng cách phân bổ rủi ro cho bên có năng lực quản lý tốt nhất.

Hỗ trợ mà Việt Nam cần đưa ra có thể rất đa dạng, từ giảm rủi ro về nhu cầu đối với một tuyến đường cao tốc có tầm quan trọng chiến lược quốc gia, đến hỗ trợ chi phí xây dựng leo thang do các điều kiện địa chất chưa được biết đến hoặc địa hình đồi núi, hay chậm trễ thu hồi đất ở các đô thị.

"Khi Việt Nam tiến về phía trước, điều quan trọng là luật PPP mới phải đủ toàn diện để cho phép chính phủ linh hoạt trong việc cơ cấu phân bổ rủi ro dự án nhằm tối đa hóa giá trị đồng tiền," chuyên gia của ADB nhấn mạnh.

Đặc biệt, chuyên gia ADB phân tích, một thỏa thuận đầu tư PPP mang đến nguồn vốn từ khu vực tư nhân, đúng vậy. Nhưng quan trọng không kém, nếu không muốn nói là hơn, nó mang tới tri thức chuyên môn của khu vực tư nhân-yếu tố then chốt để tối đa hóa lợi ích từ một thỏa thuận PPP ở những quốc gia như Việt Nam. Ở khía cạnh này, cấu trúc và hiệu quả của một dự án PPP nên được đánh giá dựa trên những kết quả đầu ra yêu cầu, thay vì các đầu vào.

"Tập trung vào kết quả đầu ra cũng tốt trong cạnh tranh, cho phép khu vực tư nhân có sự linh hoạt để lựa chọn cách thức đáp ứng tốt nhất những nhu cầu của dự án," chuyên gia ADB nhận định.

Tuy nhiên, chuyên gia của ADB cũng lý giải hình thức hợp tác công-tư có thể mang lại rủi ro ngoại hối vì doanh thu từ các dự án cơ sở hạ tầng thường bằng đồng nội tệ, trong khi các nhà đầu tư nước ngoài thường vay bằng đồng USD. Ngay cả ở những nước đang phát triển tiên tiến nhất, cũng không có việc hoán đổi ngoại hối cho cả vòng đời kinh tế của một dự án cơ sở hạ tầng mà có thể kéo dài tới 20 năm hoặc hơn.

Một giải pháp là xác định doanh thu của dự án theo biến động của tỷ giá hối đoái, nhưng ngay cả như vậy, nhà đầu tư vẫn đối mặt với rủi ro là họ có thể không được phép sử dụng đồng nội tệ để mua USD (rủi ro chuyển đổi) hoặc mang USD ra ngoài phạm vi lãnh thổ (rủi ro chuyển giao). 

Hỗ trợ phát triển mang tính xúc tác

Nhận định của các chuyên gia ADB cho thấy rất nhiều quốc gia trên khắp châu Á, gồm cả Việt Nam đang trở nên giàu có hơn và thị trường vốn trong nước đã phát triển. Vì vậy, mối quan hệ của họ với các đối tác phát triển cũng phải thay đổi.

Các dự án PPP là một ví dụ nổi bật. Sự tham gia của các đối tác phát triển trong một dự án PPP có thể mang lại sự giảm thiểu toàn diện rủi ro về môi trường và xã hội; các khoản thanh toán sẵn có được giải ngân từ một thể chế bên ngoài quốc gia… do vậy không phải chịu rủi ro về chuyển đổi tỷ giá.

Những lợi thế này mang đến sự thuận tiện cho nhà đầu tư, giảm phí bảo hiểm rủi ro và tối đa hóa giá trị đồng vốn của Chính phủ.

“Các quốc gia thường thông qua luật về PPP do sự cấp thiết về tài chính. Thật không may vì điều này khắc sâu nhận thức rằng các PPP là một liệu pháp trị bách bệnh. Thực tế là không. Tuy nhiên, một luật PPP được soạn thảo kỹ lưỡng có thể định hướng tài trợ cho cơ sở hạ tầng ở Việt Nam cũng như trong khu vực, trong khi giúp các Chính phủ duy trì kỷ luật tài khóa và sử dụng hỗ trợ phát triển hiệu quả hơn,” các chuyên gia ADB cảnh báo.

Mặt khác, các chuyên gia ADB cũng dẫn chứng một thực tế rằng một dự án cơ sở hạ tầng được xây dựng tại một quốc gia nào đó, tạo ra doanh thu bằng đồng tiền của nước đó, với người hưởng lợi là các công dân của quốc gia đó nhưng giải quyết mọi tranh chấp hợp đồng tại… các tòa án của Manhattan?

Mặc dù trái khoáy, nhưng luật quản lý đầu tư nước ngoài trong các hợp đồng PPP có thể có lợi cho một quốc gia. Trước tiên, có sự xung đột lợi ích hiển nhiên (và đôi khi thực tế) giữa một tòa án trong nước và nhà nước. Thứ hai, các hợp đồng PPP có thể rất đặc thù và không phải tất cả các khu vực tài phán đều đã thiết lập tất cả những khái niệm pháp lý liên quan. Thứ ba, một nhóm nhỏ các khu vực tài phán có tiền lệ pháp lý sâu sắc. Nhà đầu tư có thể tự tin một cách hợp lý về cách thức các tòa án của họ sẽ giải quyết những tranh chấp phổ biến.

"Với tất cả những yếu tố này, thẩm quyền tài phán ở nước ngoài có thể làm giảm rủi ro của một khoản đầu tư PPP, từ đó giảm phí bảo hiểm lợi nhuận của nhà đầu tư và tiết kiệm tiền cho Chính phủ và người dân," chuyên gia ADB đánh giá.

Và vì vậy, các chuyên gia cho rằng khi các quốc gia ở giai đoạn phát triển giống Việt Nam soạn thảo luật mới, việc phân tích so sánh là hữu ích để xác định những thực tiễn tốt nhất, nhưng những bài học này phải được xem xét trong bối cảnh.

Chuyên gia ADB đưa ra ví dụ ở Hàn Quốc, trong năm 2009, quốc gia này đã chấm dứt cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bởi những dự báo lạc quan quá mức đã tạo ra gánh nặng nghĩa vụ lớn cho Chính phủ. Bất chấp cải cách này, trong những năm tiếp theo, Hàn Quốc vẫn tiếp tục tạo ra những hợp đồng PPP thành công. Từ đó, có thể kết luận rằng bảo lãnh doanh thu tối thiểu là tốn kém và không cần thiết.

"Tuy nhiên, kết luận này có thể là quá dễ dãi, bởi vì Hàn Quốc đã thiết lập được thành tựu vững chắc trong quá khứ với các nhà đầu tư thông qua hàng trăm hợp đồng PPP thành công. Nhờ sự thành công từ nước này, các nhà đầu tư sẵn sàng cân nhắc những hình thức hỗ trợ thay thế”, các chuyên gia cho biết.

Tuy nhiên, các chuyên gia của ADB cũng lưu ý rằng ngay cả giữa các quốc gia có cùng trình độ phát triển kinh tế, những so sánh rút ra cũng phải rất thận trọng, vì chúng có thể che giấu những khác biệt đáng kể trong quỹ đạo phát triển kinh tế, cơ chế mua sắm đấu thầu, tính dễ biến động của tiền tệ, hệ thống kiểm soát và đối trọng, cùng những yếu tố khác mà các nhà đầu tư nên cân nhắc.