Bộ Tài chính, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) đang lấy ý kiến của các đơn vị, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo Nghị định quy định việc chào bán trái phiếu ra công chúng của doanh nghiệp dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP).

Tạo lập cơ chế huy động nguồn vốn bền vững cho dự án PPP

Việc tăng cường đầu tư vào cơ sở hạ tầng được Đảng và Nhà nước xác định là một trong những khâu đột phá chiến lược tạo tiền đề phát triển kinh tế - xã hội, gắn với bảo đảm quốc phòng an ninh, an sinh xã hội, thích ứng với biến đổi khí hậu và phát triển bền vững.

Theo đánh giá của các tổ chức tài chính, các chuyên gia khoa học, để duy trì tốc độ tăng trưởng GDP cao trong những thập kỷ tới, nhu cầu vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam là rất lớn (ước tính cần đầu tư khoảng 30-40 tỷ USD mỗi năm cho phát triển cơ sở hạ tầng giai đoạn 2025-2040). 

Theo đó, trong giai đoạn tới đây, bên cạnh nguồn lực đầu tư công, khối doanh nghiệp tư nhân cũng sẽ cần huy động nguồn vốn lớn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thông qua mô hình PPP. Việc đẩy mạnh huy động, khai thác tối đa các nguồn lực khối tư nhân cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là phù hợp với chủ trương và chỉ đạo quyết liệt của Đảng và Chính phủ trong thời gian qua.

Xét trên cơ sở thực tiễn, việc tăng cường đầu tư vào cơ sở hạ tầng được xác định là một trong những khâu đột phá chiến lược tạo tiền đề phát triển kinh tế - xã hội, gắn với bảo đảm quốc phòng an ninh, an sinh xã hội, thích ứng với biến đổi khí hậu và phát triển bền vững.

Tại Việt Nam, các dự án trọng điểm quốc gia về cơ sở hạ tầng được đầu tư bởi nhiều chủ thể khác nhau, bao gồm nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, cũng như các mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Các doanh nghiệp cần huy động vốn từ nhiều nguồn khác nhau để đáp ứng nhu cầu tài chính cho việc xây dựng và vận hành dự án, bao gồm vốn chủ sở hữu, vốn huy động từ nhiều nguồn như vay ngân hàng, phát hành trái phiếu, vốn vay khác. Việc đa dạng hóa các nguồn vốn giúp doanh nghiệp có sự linh hoạt và ổn định tài chính trong suốt quá trình thực hiện dự án.

Mô hình PPP tại Việt Nam đã trở thành một xu hướng phổ biến trong các lĩnh vực hạ tầng giao thông, năng lượng, môi trường và y tế do đây là các dự án đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu rất lớn và thời gian thu hồi vốn kéo dài. Với mô hình này, cả nhà nước và khu vực tư nhân cùng tham gia đầu tư, xây dựng, vận hành và bảo trì các công trình công cộng thông qua dự án đầu tư theo đối tác công tư (dự án PPP).

Nhà nước khuyến khích các doanh nghiệp tham gia đầu tư vào các dự án này nhằm huy động nguồn lực tài chính từ khu vực tư nhân, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Huy động vốn cho các dự án PPP giúp tạo ra các công trình công cộng chất lượng cao và phục vụ cộng đồng, góp phần duy trì sự bền vững tài chính của các dự án công, giảm bớt áp lực cho tài chính công, đồng thời giúp doanh nghiệp đạt được lợi nhuận trong dài hạn. 

Hiện nay, nhu cầu huy động nguồn vốn trung và dài hạn cho các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) đang ở mức rất lớn, đặc biệt trong bối cảnh Đảng và Chính phủ đang quyết liệt triển khai nhiều công trình hạ tầng chiến lược, trọng điểm quốc gia như dự án đường sắt tốc độ cao Bắc – Nam, mục tiêu hoàn thành mạng lưới 3.000 km đường bộ cao tốc, hệ thống đường sắt đô thị tại các đô thị lớn, hạ tầng chuyển đổi số quốc gia, cũng như các dự án năng lượng, cấp thoát nước và hạ tầng thích ứng biến đổi khí hậu.

Quy mô đầu tư rất lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài và yêu cầu vốn đầu tư ban đầu cao đặt ra áp lực đáng kể đối với việc bảo đảm nguồn lực tài chính cho các dự án này. Trong khi đó, cơ cấu huy động vốn của các dự án PPP hiện nay ngoài phần vốn ngân sách nhà nước tham gia hỗ trợ và vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, phần lớn nhu cầu vốn của doanh nghiệp dự án PPP được tài trợ thông qua các khoản vay từ tổ chức tín dụng.

Việc phụ thuộc lớn vào hệ thống ngân hàng không chỉ làm gia tăng áp lực lên khu vực tín dụng mà còn bộc lộ nhiều hạn chế mang tính cơ cấu. Các tổ chức tín dụng hiện đang chịu ràng buộc về giới hạn cấp tín dụng, yêu cầu kiểm soát chặt chẽ rủi ro đối với các khoản vay trung và dài hạn, cũng như áp lực cân đối kỳ hạn giữa nguồn vốn huy động ngắn hạn và nhu cầu cho vay dài hạn đối với các dự án hạ tầng.

Bên cạnh đó, biến động lãi suất và chi phí vốn trong từng thời kỳ cũng ảnh hưởng đáng kể đến tính khả thi tài chính và khả năng hoàn vốn của dự án PPP.

Do đó, việc phát triển và đa dạng hóa các kênh huy động vốn dài hạn, đặc biệt thông qua thị trường vốn và thị trường trái phiếu doanh nghiệp, là yêu cầu cấp thiết nhằm tạo lập cơ chế huy động nguồn lực bền vững cho khu vực kinh tế tư nhân nói chung và các doanh nghiệp dự án PPP nói riêng.

Việc huy động vốn qua phát hành trái phiếu không chỉ giúp giảm áp lực lên hệ thống tín dụng ngân hàng mà còn góp phần hình thành cơ chế phân bổ vốn theo nguyên tắc thị trường, mở rộng cơ hội tham gia của các nhà đầu tư tổ chức như quỹ đầu tư và các nhà đầu tư dài hạn khác vào phát triển cơ sở hạ tầng quốc gia.

Gỡ nút thắt về pháp lý 

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy khuôn khổ pháp lý hiện hành về chào bán trái phiếu ra công chúng và niêm yết trái phiếu doanh nghiệp chưa thực sự phù hợp với đặc thù hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP.

Khác với doanh nghiệp thông thường, doanh nghiệp dự án PPP thường được thành lập mới để thực hiện một dự án PPP cụ thể, có vòng đời hoạt động doanh nghiệp gắn với vòng đời của dự án, thời gian đầu tập trung chủ yếu vào giai đoạn đầu tư xây dựng nên chưa phát sinh doanh thu hoặc lợi nhuận ổn định.

Trong nhiều trường hợp, doanh nghiệp dự án PPP chưa có đủ thời gian hoạt động, chưa có lịch sử tài chính hoặc kết quả kinh doanh đáp ứng các điều kiện chào bán trái phiếu ra công chúng theo quy định hiện hành.

Bên cạnh đó, tài sản bảo đảm, dòng tiền và khả năng trả nợ của doanh nghiệp dự án PPP thường phụ thuộc chủ yếu vào quyền kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng hoặc cam kết chia sẻ rủi ro của Nhà nước theo hợp đồng PPP, thay vì dựa trên năng lực tài chính độc lập của doanh nghiệp.

Đây là đặc điểm phổ biến trong tài trợ dự án (project finance) tại nhiều quốc gia, song hiện chưa được phản ánh đầy đủ trong các quy định pháp luật về phát hành trái phiếu ra công chúng tại Việt Nam.

Điều này dẫn đến thực tế là mặc dù nhu cầu huy động vốn thông qua thị trường trái phiếu là rất lớn, nhưng doanh nghiệp dự án PPP lại khó tiếp cận được kênh huy động vốn này.

Qua nghiên cứu, nhiều nước trên thế giới đã và đang thực hiện các giải pháp nhằm thúc đẩy việc huy động vốn cho các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng. Các giải pháp bao gồm việc tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp có thể phát hành trái phiếu hạ tầng, phát triển các loại hình quỹ cho đầu tư hạ tầng, thực hiện chính sách ưu đãi thuế cho các nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư vào trái phiếu hạ tầng hoặc quỹ đầu tư hạ tầng. Ngoài ra, một số quốc gia thực hiện việc bảo lãnh Chính phủ đối với trái phiếu hạ tầng.

Giải pháp đã triển khai của các nước cũng đã mang lại những thành công đáng kể. Điển hình như Trung Quốc đã huy động vốn thành công cho nhiều dự án lớn, bao gồm dự án phát hành trái phiếu cho đường sắt cao tốc Bắc Kinh - Thượng Hải (2014), dự án đường cao tốc tỉnh Tứ Xuyên (2017).

Thái Lan đã phát hành thành công trái phiếu cho dự án Hành lang kinh tế phía Đông (EEC) - một dự án quy mô lớn nhằm mục đích biến khu vực phía Đông của Thái Lan thành một trung tâm kinh tế quan trọng. Ấn Độ thông qua việc thành lập các quỹ tín thác đầu tư hạ tầng (InvIT), đã huy động được từ thị trường khoảng 13,4 tỷ USD.

Quỹ InvIT sẽ tiếp tục là công cụ quan trọng để phát triển cơ sở hạ tầng tại Ấn Độ, với tổng tài sản quản lý (AUM) của các quỹ dự báo đạt 231 tỷ USD vào năm 2034 (tăng hơn 4 lần) và AUM của các quỹ đường bộ dự báo đạt 37 tỷ USD trong vòng 2 năm tới (tăng 68%). 

Trên thế giới, một số dự án PPP với công cụ đánh giá và giảm thiểu rủi ro hữu hiệu đã đạt tỷ lệ phát hành trái phiếu thành công cao, giảm rủi ro cho nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán như: Dự án PPP đường cao tốc A11 Bruges–Knokke (Bỉ) với tổng vốn trái phiếu huy động đạt 578 triệu EUR có xếp hạng tín nhiệm Baa1 và EIB cung cấp khoản đảm bảo tín dụng với giá trị khoảng 115 triệu EUR, hoặc dự án Nhà máy điện PPP (Nigeria) khí tự nhiên với tổng vốn trái phiếu huy động đạt khoảng 900 triệu USD có xếp hạng tín nhiệm và bảo lãnh thanh toán của World Bank, hoặc dự án PPP đường cao tốc Indiana Toll Road (Mỹ) với tổng vốn trái phiếu huy động đạt 3,8 tỷ USD, được bảo đảm bằng tài sản là nguồn thu từ dự án. 

Vì vậy, việc nghiên cứu, xây dựng quy định về chào bán trái phiếu ra công chúng phù hợp với đặc thù của doanh nghiệp dự án PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc phát triển thị trường vốn theo chiều sâu, thúc đẩy huy động hiệu quả nguồn lực xã hội cho đầu tư hạ tầng, đồng thời góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và chiến lược phát triển kết cấu hạ tầng quốc gia trong giai đoạn tới là rất cần thiết và cấp bách.

Trên cơ sở pháp lý, tại khoản 2 Điều 14 Luật Chứng khoán, Quốc hội đã giao Chính phủ quy định chi tiết hình thức chào bán chứng khoán ra công chúng. Tại khoản 6 Điều 15 Luật Chứng khoán, Quốc hội đã giao Chính phủ quy định về điều kiện và hồ sơ các trường hợp chào bán, phát hành khác.

Tại Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 8/1/2026 của Chính phủ về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2026, Nghị định về chào bán trái phiếu ra công chúng của doanh nghiệp dự án PPP thuộc nhóm nhiệm vụ về thúc đẩy tăng trưởng, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm các cân đối lớn và cơ cấu lại nền kinh tế năm 2026.

Căn cứ các cơ sở chính trị, cơ sở pháp lý nêu trên, việc xây dựng Nghị định quy định việc chào bán trái phiếu ra công chúng của doanh nghiệp dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư là cần thiết và có căn cứ pháp lý, phù hợp, thể chế hóa đúng và đầy đủ đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; đảm bảo tuân thủ đúng và đầy đủ chủ trương, quy định về quốc phòng, an ninh, các yêu cầu, quy định trong công tác xây dựng và thi hành pháp luật.