Bộ Tài chính đề xuất không thành lập Tổng công ty Phát điện chiến lược quốc gia

Trong Tờ trình liên quan đến Đề án tái cấu trúc Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) phù hợp với thị trường điện cạnh tranh, Bộ Tài chính cho rằng việc tổ chức lại EVN không chỉ hướng tới đáp ứng yêu cầu phát triển thị trường điện, mà còn phải bảo đảm duy trì và phát huy năng lực của một tập đoàn kinh tế nhà nước đang giữ vai trò quan trọng trong cung ứng điện và bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia.

Đây cũng là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt trong bối cảnh Nghị quyết số 70-NQ/TW của Bộ Chính trị đặt ra yêu cầu bảo đảm vững chắc an ninh năng lượng quốc gia, đồng thời phát triển thị trường năng lượng theo hướng cạnh tranh, minh bạch, hiệu quả. Đồng thời Nghị quyết số 79-NQ/TW cũng xác định yêu cầu tiếp tục củng cố, phát triển các doanh nghiệp nhà nước có quy mô lớn, năng lực cạnh tranh cao, giữ vai trò dẫn dắt trong những lĩnh vực then chốt.

Hiện mục tiêu đặt ra cho EVN là trở thành tập đoàn kinh tế nhà nước lớn, có vai trò chủ chốt trong bảo đảm cung cấp điện và an ninh năng lượng quốc gia, phấn đấu vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới.

Trước đó, tại Tờ trình số 765/TTr-BTC liên quan đến Kế hoạch cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp giai đoạn 2026-2030, Bộ Tài chính đề xuất, tiếp tục duy trì EVN là công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, với Bộ Tài chính là cơ quan đại diện chủ sở hữu.

Về cơ cấu tổ chức EVN, Bộ Tài chính đề xuất không thành lập Tổng công ty Phát điện chiến lược quốc gia, mà thực hiện tái cấu trúc các đơn vị phát điện trong toàn Tập đoàn, bảo đảm hoạt động của các nhà máy điện khi tham gia thị trường phát điện cạnh tranh không phát sinh vướng mắc.

Theo đề xuất của Bộ Tài chính, EVN tiếp tục trực tiếp quản lý 7 công ty thủy điện hạch toán phụ thuộc gồm Sơn La, Hòa Bình, Tuyên Quang, Ialy, Trị An, Phát triển thủy điện Sê San và Huội Quảng - Bản Chát trong dài hạn như hiện nay.

Các nhà máy thủy điện chiến lược đa mục tiêu có công suất lắp đặt lớn, hồ chứa quy mô lớn này cũng đang giữ vai trò quan trọng trong vận hành hệ thống điện và liên quan đến các nhiệm vụ về an ninh, quốc phòng, ngoại giao.

Đồng thời, có chi phí phát điện thấp, khả năng vận hành linh hoạt và đang đóng vai trò quan trọng đối với EVN trong việc cân bằng chi phí mua điện từ các nguồn có giá cao hơn như điện BOT, điện nhập khẩu, năng lượng tái tạo, điện khí... Qua đó, góp phần điều tiết chi phí phân phối, bán lẻ điện, bình ổn giá bán điện đến người tiêu dùng ở mức phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ công ích.

Các nhà máy thủy điện chiến lược cũng là những tài sản quan trọng, tạo nguồn khấu hao và có thể được sử dụng làm tài sản bảo đảm để EVN huy động vốn đầu tư các nguồn điện mới theo quy hoạch, trong đó có điện hạt nhân, thủy điện tích năng và những dự án điện quy mô lớn khác.

Với đặc điểm này, việc thành lập Tổng công ty Phát điện chiến lược quốc gia có thể làm phân tán nguồn lực của EVN, ảnh hưởng đến khả năng tập trung nguồn khấu hao và huy động vốn để thực hiện các dự án nguồn điện mới theo nhiệm vụ được Chính phủ giao.

Đồng thời, việc thay đổi cơ chế quản lý các nhà máy thủy điện có chi phí phát điện thấp cũng cần tính đến tác động đối với khả năng cân đối chi phí mua điện và bình ổn giá bán lẻ điện. Nếu không duy trì được cơ chế cân đối phù hợp, có thể phát sinh yêu cầu xây dựng cơ chế hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước.

Đáng chú ý, theo Bộ Tài chính, việc thành lập Tổng công ty Phát điện chiến lược quốc gia không phải là điều kiện bắt buộc để triển khai thị trường điện cạnh tranh.

Phương án tái cấu trúc các tổng công ty phát điện hiện nay cũng được xác định theo đặc điểm của từng nhóm doanh nghiệp, thay vì áp dụng một mô hình chung.

Cụ thể, đối với Tổng công ty Phát điện 1 (EVNGENCO1), EVN tiếp tục nắm giữ 100% vốn điều lệ trong giai đoạn 2026-2030. Việc chuyển đổi mô hình sở hữu được nghiên cứu sau giai đoạn này hoặc thực hiện theo quyết định của cấp có thẩm quyền.

Đối với Tổng công ty Phát điện 2 (EVNGENCO2) và Tổng công ty Phát điện 3 (EVNGENCO3), phương án là giảm tỷ lệ vốn góp của EVN thông qua chuyển nhượng vốn hoặc phát hành thêm cổ phần để tăng vốn điều lệ. Tuy nhiên, EVN vẫn duy trì tỷ lệ sở hữu trên 50% tại hai tổng công ty trong giai đoạn 2026-2030.

Việc giảm tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước cần gắn với mục tiêu cụ thể về hiệu quả hoạt động, năng lực tài chính và đầu tư, thay vì coi thay đổi tỷ lệ vốn góp là kết quả cuối cùng của quá trình tái cấu trúc.

Với một số nhà máy nhiệt điện thuộc Công ty mẹ EVN như Thái Bình, Vĩnh Tân 4, Quảng Trạch I và các dự án nguồn điện đang triển khai, việc tổ chức lại phải tính đến đặc điểm đầu tư, tình trạng tài sản, hợp đồng tín dụng và những nghĩa vụ tài chính có liên quan.

Các dự án điện lớn thường có thời gian xây dựng dài, sử dụng nguồn vốn vay đáng kể và phải thực hiện nhiều cam kết với tổ chức tín dụng, nhà thầu, đối tác cung cấp thiết bị.

Nếu thay đổi mô hình tổ chức hoặc chuyển giao tài sản khi chưa xử lý đầy đủ các nghĩa vụ này, doanh nghiệp có thể phải thực hiện thêm những thủ tục pháp lý, tài chính phức tạp, ảnh hưởng đến tiến độ đầu tư.

Bài toán duy trì năng lực đầu tư truyền tải hàng chục nghìn tỷ đồng mỗi năm

Bộ Tài chính cũng đề xuất tiếp tục duy trì Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (EVNNPT) là Công ty TNHH MTV do EVN nắm giữ 100% vốn điều lệ.

EVNNPT hiện hoạt động theo mô hình doanh nghiệp hạch toán độc lập, thực hiện chức năng quản lý, vận hành và đầu tư phát triển hệ thống truyền tải điện quốc gia, bảo đảm yêu cầu công bằng, minh bạch, không phân biệt đối xử giữa các đơn vị phát điện thuộc EVN và các nhà đầu tư khác.

Thực tế này cũng cho thấy đơn vị truyền tải điện có thể thực hiện hạch toán độc lập, chịu sự điều tiết theo quy định và cung cấp dịch vụ bình đẳng cho các chủ thể tham gia thị trường, trong khi vẫn nằm trong cơ cấu sở hữu của một tập đoàn kinh tế nhà nước.

Đối với EVNNPT, vấn đề được Bộ Tài chính lưu ý chính là năng lực tài chính để triển khai khối lượng đầu tư lưới điện rất lớn trong những năm tới.

Theo số liệu được nêu trong hồ sơ Đề án tái cấu trúc EVN và đánh giá của Bộ Tài chính, nhu cầu đầu tư thuần của EVNNPT giai đoạn 2026-2030 bình quân gần 45.000 tỷ đồng mỗi năm. Trong khi đó, khả năng thu xếp vốn của EVNNPT chỉ đáp ứng tối đa khoảng 40% nhu cầu đầu tư. Như vậy, mức vốn doanh nghiệp có khả năng thu xếp tương ứng tối đa khoảng 18.000 tỷ đồng/năm và phần nhu cầu chưa cân đối được có thể lên tới khoảng 27.000 tỷ đồng/năm.

Đến cuối năm 2025, hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu của EVNNPT đã ở mức 2,82 lần, gần ngưỡng 3 lần.

Để bảo đảm khả năng thực hiện đầu tư và an toàn tài chính, EVNNPT cần được bổ sung khoảng 42.500 tỷ đồng vốn chủ sở hữu.

Những con số này cho thấy việc lựa chọn mô hình tổ chức EVNNPT không thể tách rời bài toán nguồn vốn đầu tư hệ thống truyền tải điện.

Trong điều kiện khả năng tích lũy và vay nợ của doanh nghiệp còn hạn chế, việc thay đổi đầu mối sở hữu không tự động tạo thêm vốn chủ sở hữu, cải thiện hệ số nợ hoặc nâng cao năng lực tiếp cận tín dụng. Thậm chí, quá trình tổ chức lại có thể ảnh hưởng đến khả năng đầu tư lưới truyền tải đồng bộ với tiến độ phát triển nguồn điện và nhu cầu phụ tải.

Đó là chưa kể vấn đề liên quan đến nghĩa vụ tài chính và trách nhiệm đảm bảo điều kiện truyền tải trong các hợp đồng mua bán điện giữa EVN và các dự án BOT hay nhập khẩu điện đang được thực hiện.

Cụ thể, tại Hợp đồng mua bán điện với các Nhà máy điện BOT đều có quy định Tái cơ cấu là một trong những điều kiện phạm lỗi của EVN.  

Vì vậy, cần xem xét đầy đủ các cam kết hiện hữu và trao đổi, thống nhất với các chủ đầu tư BOT có liên quan khi nghiên cứu phương án tách EVNNPT khỏi EVN.

Điều này đòi hỏi phải xử lý đầy đủ các nghĩa vụ hợp đồng, đồng thời phân định rõ trách nhiệm giữa bên mua điện, đơn vị truyền tải và chủ đầu tư nhà máy điện trên cơ sở các quy định pháp luật và thỏa thuận có liên quan trước khi thực hiện thay đổi mô hình tổ chức.

Tuy nhiên, bên cạnh đề xuất tiếp tục duy trì EVNNPT là công ty TNHH MTV do EVN nắm giữ 100% vốn điều lệ để thực hiện các nhiệm vụ được giao trong Quy hoạch điện VIII điều chỉnh, Bộ Tài chính cũng đề xuất EVN tiếp tục nghiên cứu phương án tách EVNNPT khỏi EVN theo đúng chỉ đạo của lãnh đạo Chính phủ, bảo đảm hoạt động của doanh nghiệp hiệu quả và tốt hơn mô hình hiện tại.

Tái cấu trúc khâu phân phối và kinh doanh bán lẻ điện phù hợp với mức độ phát triển của thị trường điện

Đối với khâu phân phối và kinh doanh bán lẻ điện, phương án tái cấu trúc được Bộ Tài chính đề xuất là thực hiện theo từng giai đoạn, phù hợp với mức độ phát triển của thị trường điện.

Trong giai đoạn đến hết năm 2027, năm tổng công ty điện lực tiếp tục duy trì mô hình tổ chức hiện nay, đồng thời hoàn thành việc tách bạch chi phí phân phối điện và chi phí kinh doanh bán lẻ điện.

Giai đoạn 2028-2030, tiếp tục hoàn thiện việc tách bạch chi phí tại các cấp điện áp, đồng thời nghiên cứu và triển khai việc tách bạch về tổ chức giữa hai hoạt động.

Sau năm 2030, khi thị trường bán lẻ điện cạnh tranh phát triển đến mức độ phù hợp, các đơn vị bán lẻ điện hạch toán phụ thuộc có thể từng bước được tổ chức thành doanh nghiệp hạch toán độc lập trong các tổng công ty điện lực.

Lộ trình này được Bộ Tài chính đánh giá là đảm bảo tính thận trọng, không ảnh hưởng đến việc cung cấp điện cho khách hàng.

Trên thực tế, phân phối và bán lẻ điện là hai hoạt động có đặc điểm kinh tế khác nhau. Phân phối điện gắn với đầu tư, quản lý và vận hành lưới điện, là hoạt động hạ tầng có tính chất độc quyền tự nhiên, đòi hỏi cơ chế quản lý, điều tiết phù hợp. Trong khi đó, kinh doanh bán lẻ điện có thể từng bước phát triển cạnh tranh khi hình thành đầy đủ cơ chế mua bán điện, thanh toán, quản lý rủi ro và điều kiện để khách hàng lựa chọn nhà cung cấp.

Như vậy, việc hình thành những đơn vị bán lẻ điện độc lập cần gắn với năng lực tài chính và khả năng thực hiện các hợp đồng mua bán điện.

Nếu hình thành các đơn vị bán lẻ điện độc lập nhưng quy mô vốn và năng lực tín dụng chưa đáp ứng yêu cầu, việc ký kết các hợp đồng mua điện dài hạn có thể gặp khó khăn. Trong khi đó, nếu chưa có cơ chế phân bổ rủi ro, thanh toán và giá điện phù hợp, việc gia tăng số lượng đơn vị mua bán điện chưa chắc đã làm tăng mức độ cạnh tranh thực chất trên thị trường.

Thực tế cũng cho thấy việc đưa điện lưới quốc gia đến các khu vực vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo không thể chỉ dựa trên tính toán lợi nhuận của từng dự án riêng lẻ. Đây là một trong những nhiệm vụ thể hiện vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong ngành điện, đồng thời đòi hỏi cơ chế tài chính và tổ chức phù hợp để thực hiện lâu dài.

Nếu quá trình tái cấu trúc chỉ tập trung phân chia các đơn vị theo chức năng kinh doanh mà chưa làm rõ cơ chế bảo đảm thực hiện những nhiệm vụ này, có thể phát sinh khoảng trống về trách nhiệm hoặc nguồn lực tài chính.

Theo mục tiêu đầu tư trong Đề án, tổng vốn đầu tư toàn EVN giai đoạn 2026-2030 dự kiến khoảng 830.000 tỷ đồng, trong đó riêng Công ty mẹ EVN là 208.140 tỷ đồng. Đây là khối lượng vốn rất lớn, đòi hỏi Tập đoàn và các đơn vị thành viên phải duy trì khả năng tích lũy, huy động tín dụng, quản lý dòng tiền và triển khai đồng bộ các công trình điện.

Trong bối cảnh đó, nếu việc sắp xếp doanh nghiệp làm phân tán nguồn lực tài chính, suy giảm năng lực tín dụng hoặc gia tăng các tầng nấc phối hợp đầu tư, mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt động có thể khó đạt được như kỳ vọng.

Như vậy có thể thấy, điểm xuyên suốt trong các đề xuất của Bộ Tài chính liên quan đến Đề án Tái cấu trúc EVN là việc tổ chức lại doanh nghiệp phải gắn với yêu cầu duy trì năng lực tài chính, đầu tư và vận hành hệ thống điện, bảo đảm tái cấu trúc thực sự nâng cao hiệu quả hoạt động thay vì làm phân tán nguồn lực của doanh nghiệp nhà nước chủ lực trong lĩnh vực năng lượng và gây những hệ luỵ tới đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia.