Với 3.260 km bờ biển nằm dọc các tuyến hàng hải quốc tế nhộn nhịp, Việt Nam có lợi thế phát triển kinh tế biển và đã đầu tư mạnh vào hạ tầng cảng biển suốt hai thập kỷ qua.

Các cụm cảng cửa ngõ như Lạch Huyện (Hải Phòng) và Cái Mép - Thị Vải (TP.HCM) đã có khả năng tiếp nhận tàu container trọng tải lớn, khai thác tuyến vận tải trực tiếp đến châu Âu và bờ Tây nước Mỹ mà không phải trung chuyển qua cảng nước ngoài.

Mô hình quản trị chưa theo kịp

Cùng với sự phát triển của hạ tầng, sản lượng hàng hóa thông qua cảng biển liên tục tăng; năm 2026, khối lượng hàng hóa có khả năng vượt 1 tỷ tấn, trong đó hàng container tiến gần 40 triệu TEU.

Theo Chỉ số hiệu suất cảng container (CPPI) năm 2025 do Ngân hàng Thế giới và S&P Global Market Intelligence công bố, cụm cảng Cái Mép xếp thứ 11, còn cảng biển Hải Phòng đứng thứ 13 trong số các cảng container có hiệu suất cao nhất thế giới.

Tuy nhiên, năng lực khai thác đã vươn lên tầm quốc tế nhưng mô hình quản trị chưa đổi mới tương xứng. Điểm nghẽn là thiếu thiết chế đủ thẩm quyền quản lý và điều phối toàn khu vực cảng theo chiến lược thống nhất. Trong khi nhiều nước áp dụng mô hình chính quyền cảng (Port Authority) với chức năng quản trị kinh tế cảng, Việt Nam chủ yếu có hệ thống Cảng vụ hàng hải thực hiện quản lý nhà nước chuyên ngành.

Các Cảng vụ hàng hải khu vực trực thuộc Cục Hàng hải và Đường thủy Việt Nam, Bộ Xây dựng, thực hiện thủ tục cho tàu thuyền vào, rời cảng; quản lý giao thông hàng hải; giám sát an toàn, an ninh; phối hợp tìm kiếm, cứu nạn và phòng ngừa ô nhiễm.

Tuy nhiên, Cảng vụ không quản trị tổng thể kinh tế cảng, không trực tiếp khai thác quỹ đất theo mô hình chủ cảng và không có ngân sách độc lập để chủ động đầu tư hạ tầng dùng chung hay tích hợp chuỗi logistics.

Sự thiếu vắng đầu mối điều phối đủ thẩm quyền thể hiện qua ba bất cập lớn. Trước hết, quy hoạch, đầu tư và khai thác giữa các bến trong cùng khu vực thiếu đồng bộ: doanh nghiệp nhà nước, tư nhân và liên doanh quốc tế phát triển cầu bến theo chiến lược riêng, trong khi luồng hàng hải, vũng quay tàu và kết nối sau cảng chưa được tổ chức tương xứng. Hiệu quả toàn khu vực vì thế bị hạn chế.

Thứ hai, cạnh tranh dịch vụ bằng giá giữa các doanh nghiệp khai thác cảng có thể dẫn tới giảm giá bốc xếp xuống sát giá thành để thu hút hãng tàu. Khi nguồn tích lũy suy giảm, doanh nghiệp trong nước gặp khó khăn trong đầu tư công nghệ, nâng cấp cầu bến và nâng chất lượng dịch vụ, trong khi các hãng tàu quốc tế có lợi thế đàm phán nhờ quy mô lớn.

Thứ ba, phát triển cảng biển chưa đồng bộ với hạ tầng hậu phương. Nạo vét luồng, mở rộng đường bộ, đường sắt và đường thủy nội địa liên quan đến nhiều cơ quan, địa phương và nguồn vốn, khiến các công trình không phải lúc nào cũng được đầu tư theo cùng một kế hoạch. Vì vậy, công suất tiếp nhận hàng hóa tăng nhưng kết nối sau cảng chưa đáp ứng tương ứng, ảnh hưởng hiệu quả vận hành và khả năng phát triển logistics.

Mô hình chủ cảng (Landlord Port) là kinh nghiệm đáng tham khảo khi phân định trách nhiệm giữa khu vực công và khu vực tư nhân. Khu vực công quản lý đất, vùng nước, quy hoạch tổng thể và phát triển hạ tầng dùng chung như luồng tàu, đê chắn sóng, vũng quay; doanh nghiệp thuê hoặc nhận nhượng quyền khai thác bến cảng dài hạn, tự đầu tư thiết bị, công nghệ, tổ chức xếp dỡ và chịu rủi ro kinh doanh. Nhờ đó, Nhà nước tập trung phát triển hạ tầng còn doanh nghiệp phát huy năng lực đầu tư, quản trị và vận hành.

Tại Nhật Bản, việc quản lý cảng được phân cấp mạnh cho các cơ quan quản lý cảng (Port Management Body - PMB) gắn với chính quyền địa phương.

Theo Luật Cảng biển Nhật Bản, các cơ quan này xây dựng quy hoạch, phát triển, duy trì và quản lý công trình cảng, còn dịch vụ kinh doanh chủ yếu do doanh nghiệp thực hiện. Tại Tokyo, chính quyền đô thị quản lý, phát triển hạ tầng, gắn chiến lược cảng biển với kinh tế địa phương.

Tại Hà Lan, Chính quyền cảng Rotterdam hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp đặc thù, với khoảng 70% cổ phần thuộc chính quyền thành phố Rotterdam và 30% thuộc Chính phủ Hà Lan. Nguồn thu từ phí cảng, cho thuê đất và hạ tầng tạo điều kiện để tổ chức này chủ động duy trì, nâng cấp kết cấu hạ tầng, thay vì hoàn toàn phụ thuộc vào phân bổ ngân sách theo từng dự án.

Dù có hình thức tổ chức khác nhau, Nhật Bản và Hà Lan đều có thiết chế chịu trách nhiệm về sự phát triển tổng thể khu vực cảng. Thiết chế đó không nhất thiết trực tiếp bốc xếp hàng hóa, nhưng có công cụ điều phối đầu tư, quản lý tài sản, kết nối logistics và định hướng phát triển dài hạn.

Tại Việt Nam, mô hình chính quyền cảng từng được thảo luận khi xây dựng Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015 nhưng chưa được thể chế hóa do lo ngại phát sinh thêm tầng nấc hành chính.

Sau hơn một thập kỷ, khi các cụm cảng nước sâu phát triển mạnh, nhu cầu đổi mới quản trị lại được đặt ra. Vấn đề là nhiều bến cảng tại Hải Phòng, TP.HCM đã được giao hoặc cho thuê dài hạn, trong khi các dự án mới như Liên Chiểu có nhà đầu tư tư nhân tham gia; vậy chính quyền cảng sẽ đảm nhận vai trò gì?

Phân cấp cho địa phương, tự chủ nguồn thu để tái đầu tư hạ tầng

Việc đất cảng đã được giao hoặc cho thuê khai thác không làm mất đi dư địa thành lập chính quyền cảng, bởi tổ chức này không nhằm thu hồi đất của doanh nghiệp hay trực tiếp bốc dỡ container. Vai trò trọng tâm là đại diện khu vực công quản trị hạ tầng dùng chung, điều phối hoạt động cảng và kết nối các mắt xích của chuỗi logistics.

Tại Hải Phòng và Cái Mép - Thị Vải, doanh nghiệp vận hành cầu bến theo hợp đồng đã ký, còn luồng hàng hải, đê chắn sóng, vũng quay tàu và nhiều công trình kết nối vẫn thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước. Chính quyền cảng có thể được giao quản trị các tài sản này, xây dựng kế hoạch nạo vét, duy tu, nâng cấp hạ tầng và phối hợp các chủ thể khai thác, thay vì can thiệp vào hoạt động kinh doanh hằng ngày của từng doanh nghiệp.

Cùng với cơ chế tài chính ổn định để duy trì hạ tầng, cần nghiên cứu chuẩn hóa hợp đồng khai thác theo hướng ràng buộc trách nhiệm về sản lượng, năng suất giải phóng tàu, chất lượng dịch vụ và chuyển đổi xanh. Việc điều chỉnh những hợp đồng thuê đất, nhượng quyền đang có hiệu lực phải tuân thủ pháp luật và tôn trọng quyền, nghĩa vụ đã xác lập, tránh gây xáo trộn môi trường đầu tư.

Một công cụ khác là nền tảng số cộng đồng cảng biển (Port Community System - PCS), kết nối dữ liệu hải quan, biên phòng, cảng vụ, doanh nghiệp khai thác cảng, hãng tàu và đơn vị logistics. Chia sẻ dữ liệu giúp rút ngắn thủ tục, điều phối tàu, hàng hóa và phương tiện vận tải, khắc phục tình trạng thông tin phân tán.

Với dự án cảng mới, mô hình chủ cảng có thể được tính toán từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Tại bến cảng container Liên Chiểu (Đà Nẵng), liên danh nhà đầu tư gồm Tập đoàn Hateco, Công ty TNHH Cảng biển Hateco và APM Terminals B.V. (Hà Lan) đã được lựa chọn.

Theo phương án đề xuất, khu vực công quản lý, phát triển đê chắn sóng, luồng tàu, đường kết nối và hạ tầng dùng chung; khu vực tư nhân đầu tư, khai thác các hạng mục trong phạm vi được giao. Nếu được cấp có thẩm quyền cho phép, Ban quản lý và khai thác cảng Đà Nẵng có thể làm đầu mối quản trị hạ tầng, theo dõi hợp đồng và phối hợp phát triển các bến tiếp theo.

Điều kiện quyết định là cơ sở pháp lý về tổ chức, phân cấp tài sản và tài chính. Luật Phát triển đô thị số 18/2026/QH16, được Quốc hội thông qua ngày 24/8/2026, có hiệu lực từ ngày 1/10/2026, có quy định về thí điểm cơ chế, chính sách mới và thử nghiệm có kiểm soát.

Tuy nhiên, phạm vi, điều kiện và thẩm quyền áp dụng không giống nhau ở mọi địa phương; luật không mặc nhiên trao quyền chuyển giao quản lý hàng hải hoặc giữ lại các khoản thu cảng biển cho Hải Phòng, Đà Nẵng và TP.HCM.

Vì vậy, có thể nghiên cứu xây dựng đề án thí điểm Ban quản lý và khai thác cảng tại ba trung tâm kinh tế biển này để trình cấp có thẩm quyền xem xét. Đề án cần xác định rõ phạm vi quản lý luồng hàng hải, vùng nước trước bến, vũng quay tàu, hạ tầng kết nối và cơ chế phối hợp giữa cơ quan chuyên ngành với địa phương, hạn chế tình trạng chia cắt trong quản trị đất liền và mặt nước.

Song song với phân cấp là đề xuất tự chủ tài chính, trong đó nghiên cứu cho phép địa phương giữ lại 100% một số khoản thu từ hoạt động cảng biển, bảo đảm hàng hải và khai thác hạ tầng để hình thành Quỹ Phát triển hạ tầng hàng hải địa phương. Quỹ được định hướng phục vụ nạo vét luồng lạch, duy tu công trình công cộng, đầu tư kết nối và chuyển đổi số.

Đây mới là phương án chính sách cần được cấp có thẩm quyền quyết định trên cơ sở pháp luật về ngân sách, phí, lệ phí và quản lý tài sản công, không phải cơ chế đã được áp dụng.

Về bộ máy, mô hình cần theo nguyên tắc “một cửa - thực quyền”, không tạo thêm tầng nấc trung gian. Có thể nghiên cứu phương án tích hợp các chức năng chuyên ngành đang được Cảng vụ hàng hải và Cảng vụ đường thủy nội địa thực hiện, nhưng việc tổ chức lại, chuyển giao thẩm quyền phải được xem xét riêng về pháp lý, đồng thời duy trì đầy đủ trách nhiệm bảo đảm an toàn, an ninh hàng hải và bảo vệ môi trường.

Cần phân định với Ban quản lý khu kinh tế: cơ quan này tập trung thủ tục đầu tư và phát triển công nghiệp, đô thị trên bờ, còn Ban quản lý và khai thác cảng chuyên trách tài sản, hạ tầng cảng biển và logistics. Quản lý hành chính cần tách bạch với kinh doanh cảng.

Đối với doanh nghiệp, hợp đồng nhượng quyền hoặc khai thác dài hạn là công cụ quản trị trọng tâm. Có thể nghiên cứu thời hạn 30 - 50 năm cùng cơ chế thanh toán hai thành phần: khoản cố định gắn với sử dụng đất, hạ tầng và khoản biến đổi theo sản lượng hàng hóa thực tế. Hợp đồng cần quy định năng suất khai thác, trách nhiệm bảo trì, bảo vệ môi trường, sử dụng thiết bị tiết kiệm năng lượng và phát triển hệ thống cấp điện bờ, qua đó thúc đẩy chuyển đổi xanh.

Lộ trình triển khai gồm ba bước. Trước hết, Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền xem xét cơ chế thí điểm, làm rõ phân cấp, tài chính và trách nhiệm quản lý tài sản.

Tiếp đó, địa phương kiện toàn tổ chức theo mô hình được phê duyệt, rà soát hạ tầng có thể giao quản lý, bảo đảm không chồng chéo với các cơ quan hiện hữu. Cuối cùng, tổ chức lựa chọn, nhượng quyền khai thác các bến mới theo quy định; rà soát hợp đồng hiện hữu và đưa nền tảng số cộng đồng cảng biển vào vận hành thống nhất.

Xây dựng chính quyền cảng không chỉ là vấn đề tổ chức bộ máy, mà là đổi mới cơ chế quản trị hạ tầng, tài sản và dòng tiền tái đầu tư.

Khi các cụm cảng nước sâu đã đủ năng lực đón tàu container lớn, yêu cầu tiếp theo là một mô hình điều phối tương xứng, trong đó khu vực công bảo đảm phát triển hạ tầng dài hạn, còn khu vực tư nhân phát huy năng lực đầu tư, công nghệ và kinh doanh để nâng cao hiệu quả toàn hệ thống cảng biển và logistics.