Ngày 24/8/2026, Quốc hội đã thông qua Luật Phát triển đô thị (số 18/2026/QH16), có hiệu lực từ 1/10/2026, quy định các cơ chế, chính sách đặc thù thúc đẩy phát triển đô thị đặc biệt, trong đó có TP. Hồ Chí Minh.

Một trong những nội dung được giới chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp lý đặc biệt quan tâm là Điều 33 của Luật quy định về quản lý, sử dụng tài chính, ngân sách, mở ra hàng loạt cơ chế mới để Thành phố huy động nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước truyền thống: từ trái phiếu đô thị, trái phiếu xanh, vay vốn tổ chức tài chính quốc tế, đến khai thác giá trị đất theo mô hình TOD và tín chỉ carbon.

Phóng viên đã có cuộc trao đổi với TS. Phan Hoài Nam - CEO của Công ty Tư vấn W&A, trọng tài viên VIAC, giảng viên Học viện Tư pháp xung quanh những cơ chế này và câu hỏi lớn hơn: Làm sao để quyền chủ động mới được trao đi cùng với hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Theo ông, cơ chế linh hoạt trong điều hành ngân sách tại Điều 33, Luật Phát triển đô thị sẽ giúp TP. Hồ Chí Minh giải quyết bài toán “có nguồn lực nhưng vốn chưa đến đúng lúc” như thế nào? Thành phố cần đặt ra những nguyên tắc gì để tăng tốc độ luân chuyển vốn mà vẫn kiểm soát chặt chẽ hiệu quả và kỷ luật ngân sách?

Vấn đề lớn nhất của ngân sách đô thị nhiều năm qua, theo tôi, không phải là thiếu tiền, mà là độ trễ trong giải ngân. Chúng ta có nguồn lực trong ngân sách, nhưng cơ chế phân bổ cứng nhắc giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên khiến dòng vốn không đến đúng lúc dự án cần. Về mặt kinh tế học, đó là chi phí cơ hội của vốn nhàn rỗi - tiền nằm đó nhưng không tạo ra giá trị gia tăng đúng thời điểm.

Khoản 6, Điều 33 giải quyết trực tiếp điểm nghẽn này: Cho phép UBND Thành phố điều hành linh hoạt việc sử dụng ngân sách cho chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên trong tổng nguồn vốn đã được HĐND Thành phố thông qua hằng năm, chỉ cần báo cáo lại tại kỳ họp gần nhất. Về bản chất, đây là bước chuyển từ mô hình kế hoạch hóa cứng sang quản trị ngân sách theo kết quả đầu ra, ưu tiên vốn cho nơi có tỷ suất sinh lợi kinh tế - xã hội cao nhất tại từng thời điểm, thay vì phân bổ cố định ngay từ đầu năm.

Nhưng để cơ chế này thực sự “kích hoạt” nguồn lực chứ không chỉ là một điều khoản trên giấy, tôi cho rằng Thành phố cần làm được ba việc song song. Một là xây dựng bộ tiêu chí ưu tiên dự án rõ ràng, dựa trên tác động lan tỏa kinh tế - xã hội, không phải dựa trên tiến độ hành chính của từng đơn vị.

Hai là có cơ chế giám sát dòng vốn gần với thời gian thực, để HĐND và người dân biết vốn đang chảy vào đâu - vì tính linh hoạt, nếu thiếu công khai, rất dễ trở thành thiếu minh bạch. Ba là gắn việc điều chuyển vốn với các dự án có khả năng tạo dòng tiền thu hồi, tức vừa phục vụ dân sinh vừa có khả năng sinh nguồn thu ngược lại cho ngân sách - điển hình là hạ tầng TOD hay hạ tầng số.

Nói ngắn gọn, đây là công cụ tăng tốc độ vòng quay của đồng vốn ngân sách. Và trong kinh tế đô thị, tốc độ vòng quay vốn quan trọng không kém quy mô vốn.

TOD được xem là một trong những cơ chế quan trọng để khai thác hiệu quả giá trị gia tăng từ hạ tầng giao thông, đồng thời tạo nguồn lực cho phát triển đường sắt đô thị. Theo ông, TP.Hồ Chí Minh cần thiết kế và triển khai mô hình TOD như thế nào để mang lại hiệu quả tối đa?

TOD (Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng), xét về bản chất kinh tế, là cơ chế nội hóa ngoại tác tích cực của đầu tư công. Khi Nhà nước bỏ vốn làm một tuyến metro, giá trị bất động sản quanh nhà ga tăng lên đáng kể - đó là một ngoại tác tích cực kinh điển.

Nhưng nếu không có cơ chế thu lại phần giá trị đó, toàn bộ lợi ích sẽ rơi vào tay chủ đất và nhà đầu cơ, trong khi ngân sách nhà nước một mình gánh chi phí đầu tư và cả gánh nợ vay. Điều 13 của Luật chính là cơ chế để Thành phố thu lại phần giá trị gia tăng đó, thông qua đấu giá quỹ đất khu vực TOD, thu phí cải thiện hạ tầng, thu từ chuyển nhượng chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch.

Để mô hình này phát huy hiệu quả tối đa, tôi cho rằng có ba điều kiện tiên quyết, và thứ tự thực hiện gần như quyết định thành - bại của cả mô hình.

Thứ nhất, quy hoạch khu vực TOD - bao gồm chỉ tiêu sử dụng đất, mật độ xây dựng, chức năng sử dụng đất - phải được phê duyệt trước hoặc đồng thời với quyết định đầu tư tuyến đường sắt, không phải sau khi tuyến đã hình thành. Nếu làm ngược trình tự này, thị trường sẽ phản ứng nhanh hơn chính sách: đất quanh khu vực dự kiến có nhà ga sẽ bị đầu cơ, gom mua trước khi quy hoạch được công bố chính thức, và Nhà nước sẽ mất phần lớn giá trị gia tăng lẽ ra thu được.

Thứ hai, việc đấu giá quỹ đất phải diễn ra đúng thời điểm thị trường đã phản ánh đầy đủ giá trị của hạ tầng mới, quá sớm thì giá đất chưa phản ánh hết tiềm năng, quá muộn thì quỹ đất đã bị phân lô nhỏ lẻ, khó gom thành các lô đất lớn đủ hấp dẫn nhà đầu tư chiến lược.

Thứ ba, tôi muốn nhấn mạnh điểm này ở góc độ kinh tế vĩ mô, nguồn thu từ TOD cần được thiết kế thành một dòng tái đầu tư khép kín, quay trở lại tài trợ cho chính hệ thống đường sắt đô thị, thay vì hòa chung vào ngân sách để chi cho các mục đích khác. Chỉ khi đó, TOD mới thực sự trở thành một cơ chế tự nuôi dưỡng đầu tư dài hạn, giúp giảm áp lực vay nợ công cho các tuyến metro tiếp theo - điều mà nhiều đô thị lớn trên thế giới, từ Hồng Kông đến Tokyo, đã chứng minh tính hiệu quả qua nhiều thập niên.

Cùng với TOD, Thành phố cần tính đến những nguồn lực nào khác để đảm bảo phát triển bền vững, tín chỉ carbon, huy động vốn xã hội, và các nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí?

Nếu TOD là cơ chế khai thác giá trị từ đất, thì ba nguồn lực này bổ sung theo ba trục hoàn toàn khác nhau, và cần được nhìn nhận riêng biệt thay vì gộp chung như những 'nguồn thu bổ sung'.

Về tín chỉ carbon, đây là nguồn lực mang tính chiến lược dài hạn hơn là quy mô ngắn hạn. Thị trường carbon của Việt Nam hiện vẫn ở giai đoạn thí điểm, nên nguồn thu thực tế chưa lớn. Nhưng ý nghĩa quan trọng nhất nằm ở chỗ Luật đã xác lập trước quyền sở hữu nguồn thu này cho Thành phố - ngân sách Thành phố được hưởng toàn bộ khoản thu từ giao dịch tín chỉ carbon và kết quả giảm phát thải khí nhà kính.

Khi thị trường carbon vận hành đầy đủ trong vài năm tới, gắn với các cam kết giảm phát thải quốc gia, đây sẽ là một dòng tiền hoàn toàn mới, không cạnh tranh với các nguồn thu thuế truyền thống. Về mặt vĩ mô, đây chính là cách đa dạng hóa cơ cấu nguồn thu ngân sách địa phương, giảm bớt sự phụ thuộc vào đất đai và thuế - vốn có tính chu kỳ khá cao, dễ biến động theo diễn biến của thị trường bất động sản.

Về huy động vốn xã hội, cơ chế phát hành trái phiếu đô thị, trái phiếu công trình, trái phiếu xanh, cùng với chính sách hỗ trợ lãi suất thông qua quỹ đầu tư phát triển địa phương, thực chất là công cụ giảm chi phí vốn biên cho khu vực tư nhân khi tham gia đầu tư vào các lĩnh vực ưu tiên. Nhà nước không cần bỏ toàn bộ vốn cho một dự án, mà chỉ cần trợ một phần lãi suất để kéo tỷ suất sinh lợi của dự án lên mức đủ hấp dẫn với nhà đầu tư tư nhân hoặc tổ chức tín dụng. Đây là mô hình đòn bẩy tài chính công điển hình - một đồng ngân sách bỏ ra có thể kích hoạt nhiều đồng vốn tư nhân đi kèm, thay vì tỷ lệ một đổi một như cách làm truyền thống.

Về thuế, phí, lệ phí, quyền được điều chỉnh mức thu và giữ lại các khoản phí ngoài danh mục hiện hành mà HĐND Thành phố được trao trong Luật có ý nghĩa quan trọng ở khía cạnh tự chủ tài khóa. Xét về quy mô, nguồn này không lớn so với tổng ngân sách, nhưng lại là công cụ điều tiết hành vi rất hiệu quả - ví dụ điển hình là phí giảm ùn tắc giao thông khu vực trung tâm, vừa tạo thêm nguồn thu, vừa định hướng hành vi sử dụng phương tiện của người dân theo hướng bền vững hơn. Đó là điểm khác biệt căn bản so với tư duy thu phí đơn thuần để bù đắp ngân sách.

TP. Hồ Chí Minh cần sử dụng nguồn lực sẵn có để tái đầu tư cho một quá trình đô thị hóa kéo dài hàng chục năm. Làm sao để nguồn lực sau khi thu được tiếp tục sinh ra nguồn lực mới? Có ý kiến cho rằng Luật trao thêm quyền chủ động cho Thành phố trong huy động và phân bổ nguồn lực, nhưng đi cùng là yêu cầu sử dụng hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Ông đánh giá như thế nào về vấn đề này?

Câu hỏi này, theo tôi, chạm đúng vào bản chất của phát triển đô thị bền vững. Đó không phải là câu chuyện tìm ra một khoản tiền lớn để giải quyết một lần, mà là thiết kế được một vòng tuần hoàn vốn thực sự vận hành liên tục.

Tôi hình dung nó theo trình tự: đầu tư hạ tầng làm tăng giá trị đất đai và hoạt động kinh tế xung quanh; Nhà nước thu lại một phần giá trị gia tăng đó thông qua đấu giá đất, phí hạ tầng, tín chỉ carbon; nguồn thu này quay trở lại tài trợ cho hạ tầng thế hệ tiếp theo; và hạ tầng mới lại tiếp tục tạo ra giá trị gia tăng mới cho vòng tiếp theo.

Nếu vòng tuần hoàn này bị đứt ở bất kỳ khâu nào - ví dụ nguồn thu được lại dùng để chi thường xuyên thay vì tái đầu tư - thì quá trình đô thị hóa sẽ dừng lại ở một chu kỳ, không thể kéo dài liên tục hàng chục năm như kỳ vọng.

Về ý kiến cho rằng Luật trao thêm quyền chủ động nhưng đi kèm yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình, tôi hoàn toàn đồng tình và muốn nhấn mạnh rằng đây không phải là hai vế đối lập nhau, mà là hai vế bắt buộc phải song hành.

Về mặt lý thuyết quản trị công, khi một chính quyền địa phương được trao quyền tự chủ tài khóa lớn hơn - được phát hành trái phiếu, tự quyết định đầu tư dự án lớn mà không cần qua thủ tục chủ trương đầu tư như trước, tự điều chuyển vốn giữa các hạng mục chi - thì rủi ro đi kèm là rủi ro đạo đức (moral hazard) và rủi ro phân bổ sai nguồn lực, nếu thiếu cơ chế kiểm soát tương xứng.

Điều đáng ghi nhận là Luật đã nhìn thấy trước rủi ro này khi vẫn giữ các ràng buộc cần thiết: bảo đảm các chỉ tiêu an toàn nợ công khi phát hành trái phiếu hay vay vốn, giới hạn khoản bổ sung có mục tiêu không vượt quá tổng số tăng thu và không để ngân sách trung ương hụt thu, cùng yêu cầu báo cáo định kỳ với HĐND Thành phố.

Theo tôi, để tận dụng được sự chủ động này mà không rơi vào rủi ro, Thành phố cần bổ sung thêm ba việc trong quá trình thực thi: Công khai kế hoạch phân bổ nguồn thu từ TOD, tín chỉ carbon, trái phiếu theo từng dự án cụ thể để người dân, nhà đầu tư và giới chuyên môn có thể giám sát; xây dựng bộ chỉ số đo lường hiệu quả sử dụng vốn theo từng nguồn lực riêng biệt, thay vì gộp chung vào bức tranh ngân sách tổng thể khiến khó truy vết hiệu quả thực sự; và có cơ chế đánh giá độc lập định kỳ, không chỉ dừng lại ở báo cáo nội bộ giữa các cơ quan quản lý.

Tóm lại, quyền chủ động là điều kiện cần để Thành phố phát triển đúng với tốc độ mà một đô thị đặc biệt như TP.Hồ Chí Minh đòi hỏi. Nhưng minh bạch và trách nhiệm giải trình mới là điều kiện đủ, để quyền chủ động đó không bị lãng phí hay lệch hướng khỏi mục tiêu ban đầu. Đây chính là hai trụ cột cần song hành trong suốt quá trình đô thị hóa kéo dài hàng chục năm sắp tới của Thành phố.

Xin cảm ơn ông!