Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước, từ năm 2011 đến nay, ngành GTVT đã huy động được gần 200 nghìn tỷ đồng vốn từ khu vực tư nhân để đầu tư, phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức đối tác công - tư (PPP). Bên cạnh những kết quả tích cực góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH, giảm áp lực nợ công, kích cầu sản xuất trong nước,… Bộ GTVT đã thấy rõ một số hạn chế của các dự án BOT và đang xem xét, đưa ra các chính sách chung để khắc phục nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, người dân và doanh nghiệp.

Chủ trương đúng của Đảng, Nhà nước

Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng xác định, một trong những nhiệm vụ trọng tâm phát triển đất nước 5 năm 2011 - 2015 là: “Xây dựng đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, nhất là hệ thống giao thông, yếu tố đang gây ách tắc, cản trở sự tăng trưởng kinh tế, gây bức xúc trong nhân dân”. Đồng thời, chiến lược phát triển KT-XH giai đoạn 2011-2020 cũng xác định: “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn” là một trong ba khâu đột phá.

Tuy nhiên, ngay từ khi triển khai kế hoạch 5 năm 2011-2015, ngành GTVT đã phải đối mặt với những khó khăn, thách thức lớn. Nguồn vốn đầu tư để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông thiếu trầm trọng. Cùng đó, việc triển khai thực hiện Nghị quyết 11 ngày 24/2/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội, hàng trăm công trình giao thông của Trung ương và các địa phương phải dừng, đình hoãn, giãn tiến độ. Ngoài ra, Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình nên nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ngày càng hạn chế.

Chính vì thế, tại Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã đưa ra giải pháp: “Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư; mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm… có cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng”. Trong các năm 2013, 2014 và 2015, Chính phủ đã chỉ đạo bằng các Nghị quyết của phiên họp Chính phủ đầu năm: “Phải đa dạng hóa các hình thức huy động vốn, các hình thức đầu tư; đẩy mạnh hợp tác theo hình thức đối tác công - tư (PPP) và các hình thức đầu tư không sử dụng vốn ngân sách Nhà nước để huy động tối đa nguồn lực cho đầu tư phát triển KT-XH”.

Thực hiện chỉ đạo của Đảng và Chính phủ, Bộ GTVT đã triển khai đồng bộ các giải pháp, đặc biệt là đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công, huy động tối đa mọi nguồn lực để tạo đột phá trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Kết quả, giai đoạn 2011-2015, Bộ GTVT đã huy động được khoảng 186.660 tỷ đồng để đầu tư 62 dự án theo hình thức PPP, gồm: 58 dự án BOT (TMĐT: 170.355 tỷ đồng) và 4 dự án BT (TMĐT: 16.305 tỷ đồng). Trong đó, lĩnh vực đường bộ có 58 dự án (TMĐT: 185.070 tỷ đồng), đường thủy nội địa 1 dự án (TMĐT: 1.303 tỷ đồng), hàng hải 2 dự án (TMĐT: 230 tỷ đồng) và một dự án thuộc lĩnh vực đào tạo (TMĐT: 57 tỷ đồng). Các dự án đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngoài ngân sách đã phát huy hiệu quả, phục vụ phát triển KT-XH, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, giảm áp lực nợ công, kích cầu sản xuất trong nước, đảm bảo an ninh - quốc phòng, giảm ùn tắc, TNGT và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Kết quả tính toán của đơn vị tư vấn độc lập cho thấy, các dự án đưa vào khai thác đã tiết kiệm đáng kể chi phí vận hành khai thác (giảm chi phí tiêu hao nhiên liệu, khấu hao phương tiện, tiết kiệm thời gian vận chuyển hàng hóa, thời gian đi lại của hành khách,…) so với khi công trình chưa được đầu tư nâng cấp, mở rộng. Điển hình, đường cao tốc Nội Bài - Lào Cai, cao tốc TP Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây, ước tính giảm 50% thời gian đi lại; QL1 đoạn Hà Nội - Vinh giảm khoảng 30% thời gian đi lại; QL14 đoạn Pleiku - Cầu 110 (tỉnh Gia Lai) giảm khoảng 37% thời gian đi lại; QL14 đoạn qua Đắk Nông giảm khoảng 30% thời gian đi lại... Đó là chưa kể đến các lợi ích khó định lượng được như giảm TNGT, ô nhiễm môi trường,… Theo một đánh giá khách quan của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) thực hiện hai năm một lần: Năm 2014, tính khả dụng của hạ tầng giao thông Việt Nam đứng ở vị trí 74, tăng 16 bậc so với năm 2012 và tăng 29 bậc so với năm 2010.

Đồng thời, lợi ích của người sử dụng và nhà đầu tư được xem xét thận trọng trong quá trình phân tích lựa chọn đối với từng dự án để đầu tư theo hình thức PPP. Đối với người sử dụng, sẽ rút ngắn thời gian đi lại, giảm chi phí tiêu hao nhiên liệu, khấu hao phương tiện, đi lại trên tuyến đường an toàn hơn. Ô tô đi lại trong phạm vi giữa 2 trạm thu phí và người đi xe máy, xe thô sơ được sử dụng công trình có mức độ phục vụ tốt hơn mà không mất phí.

Đối với nhà đầu tư, lợi nhuận được xác định cụ thể trong phương án tài chính trên nguyên tắc đảm bảo các chỉ tiêu hiệu quả của dự án và kết quả đàm phán giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư, phù hợp với quy định tại Thông tư số 166 ngày 17/11/2011 của Bộ Tài chính. Cụ thể, đối với các dự án BOT triển khai trong thời gian vừa qua, mức lợi nhuận dao động trong khoảng từ 11-12%/năm đối với phần vốn chủ sở hữu nhà đầu tư đã huy động để thực hiện dự án, còn phần vốn vay, nhà đầu tư hoàn toàn không được hưởng lợi nhuận.

Bộ GTVT, địa phương đề xuất, Thủ tướng chấp thuận mới làm BOT

Giai đoạn 2011-2015, trong điều kiện nhiều tuyến quốc lộ xuống cấp nghiêm trọng, nguồn lực đầu tư khó khăn, Bộ GTVT đã triển khai các dự án đầu tư nâng cấp mặt đường; cải tạo, mở rộng một đoạn quốc lộ hiện hữu. Đây là những tuyến quốc lộ quan trọng, huyết mạch, tình trạng mặt đường đã bị xuống cấp trầm trọng, quá tải và ùn tắc giao thông.

Với một số dự án, quá trình nghiên cứu đầu tư cho thấy, việc mở rộng các tuyến hiện hữu sẽ không hiệu quả do chi phí GPMB quá lớn. Bộ GTVT đã chỉ đạo tư vấn đánh giá tổng thể hiệu quả KT-XH và so sánh để lựa chọn phương án tối ưu. Theo đó, phương án nâng cấp mặt đường hiện hữu và đầu tư thêm tuyến mới sẽ hiệu quả hơn, từng bước hoàn thiện quy hoạch đã được phê duyệt. Một phương án khác cũng đã được nghiên cứu là chỉ đầu tư tuyến mới và đặt trạm thu phí trên tuyến mới nhưng khi đó các phương tiện sẽ vẫn lưu hành trên tuyến cũ nên sẽ không đạt được mục tiêu đề ra đối với tuyến cũ là giảm tải, nâng cao chất lượng khai thác và giảm TNGT, đồng thời dự án đầu tư tuyến mới cũng sẽ không khả thi về mặt tài chính.

Trong bối cảnh ngân sách Nhà nước hạn hẹp, không thể cân đối bố trí vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông, Bộ GTVT đã lựa chọn đầu tư các dự án theo hình thức BOT trên cơ sở kiến nghị của địa phương, nhu cầu thực tế, phù hợp quy hoạch được phê duyệt, ý kiến đồng thuận của các bộ, ngành và phải được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư.

Hầu hết các dự án trong giai đoạn 2011-2015, Bộ GTVT đều giao cho các Ban QLDA lựa chọn tư vấn lập dự án đầu tư, trình Bộ GTVT thẩm định và phê duyệt. Trong quá trình lập và phê duyệt dự án đầu tư, Bộ GTVT đều lấy ý kiến của địa phương (một số dự án đặc thù, Bộ GTVT có văn bản đề nghị và nhận được sự đồng thuận bằng văn bản của Tỉnh ủy, HĐND, Đoàn ĐBQH) và tiến hành thẩm định chi tiết các nội dung theo quy định của pháp luật về xây dựng.

Khi xác định cơ bản về dự án, Bộ GTVT tổ chức công bố danh mục dự án theo quy định và tiến hành lựa chọn nhà đầu tư sau khi dự án được phê duyệt. Trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện theo quy định tại Thông tư 03/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (nay được Chính phủ quy định tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP). Việc công bố danh mục dự án và mọi thông tin về quá trình lựa chọn nhà đầu tư đều được đăng tải trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia và Cổng thông tin điện tử của Bộ GTVT.

Công tác lựa chọn nhà đầu tư ở tất cả dự án BOT giai đoạn 2011-2015 đều áp dụng hình thức chỉ định thầu. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức chỉ định thầu đều tuân thủ quy định của Chính phủ tại Điều 14 Nghị định 108/2009 của Chính phủ (dự án cấp bách được Thủ tướng Chính phủ quyết định hoặc sau khi hết thời hạn 30 ngày công bố danh mục dự án chỉ có một nhà đầu tư đăng ký). Bộ GTVT nhận định, việc áp dụng hình thức chỉ định thầu trong lựa chọn nhà đầu tư là một hạn chế và đã khắc phục ngay khi Chính phủ ban hành Nghị định 30/2015/NĐ-CP.

Trong công tác đàm phán hợp đồng dự án với nhà đầu tư luôn có sự tham gia của Bộ KH-ĐT, Bộ Tài chính và địa phương trong nhóm công tác liên ngành. Trên cơ sở hợp đồng dự án ký tắt (nay là thỏa thuận đầu tư), Bộ KH-ĐT tiếp tục tiến hành thẩm định trong quá trình nhà đầu tư xin cấp giấy chứng nhận đầu tư. Trong quá trình này, Bộ KH-ĐT tiếp tục xin ý kiến các bộ, ngành liên quan và địa phương thêm một lần nữa. Mức phí của các dự án đã được dự kiến trong báo cáo nghiên cứu khả thi và phương án tài chính, tuy nhiên trước khi thu phí, nhà đầu tư phải trình Bộ Tài chính để ban hành thông tư quy định mức thu phí đối với dự án.

Sớm xử lý bất cập, tiếp tục triển khai đầu tư bằng PPP

Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn cho thấy, việc đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP thời gian qua cũng bộc lộ một số tồn tại về cơ chế chính sách và công tác quản lý nhà nước trong quá trình tổ chức thực hiện. Đầu tháng 6/2016, Bộ GTVT đã tổ chức: “Hội nghị đánh giá công tác đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức hợp đồng BOT và BT giai đoạn 2011-2016 do Bộ GTVT quản lý” với sự tham dự của hơn 200 đại biểu đến từ Ban Kinh tế Trung ương, Bộ KH-ĐT, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, UBND các tỉnh, thành phố liên quan, Hiệp hội Vận tải ô tô Việt Nam, các chuyên gia, tổ chức tín dụng, nhà đầu tư dưới sự chủ trì của Phó Thủ tướng Chính phủ Trịnh Đình Dũng nhằm đánh giá khách quan, toàn diện các kết quả đạt được, cũng như các tồn tại, vướng mắc để đề ra các giải pháp thực hiện tốt hơn việc huy động nguồn lực xã hội.

Hội nghị đã thống nhất, trong bối cảnh nguồn lực đất nước hạn hẹp và nợ công ở mức cao thì giải pháp đa dạng hóa các hình thức đầu tư, thu hút nguồn lực từ mọi thành phần kinh tế, đặc biệt là sự tham gia của tư nhân, thu hút vào đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông cũng như cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực GTVT là xu hướng tất yếu, là một chủ trương lớn của Đảng và Chính phủ cần được tiếp tục thực hiện. Bên cạnh đó, Hội nghị cũng cho rằng, đây là một hình thức đầu tư mới, phức tạp hơn nhiều so với đầu tư công trong điều kiện thể chế pháp lý chưa hoàn thiện nên còn một số tồn tại cần nhận diện một cách đầy đủ để có giải pháp khắc phục.

Các tồn tại, khó khăn của các dự án BOT tập trung vào một số nhóm vấn đề: Nguồn vốn đầu tư huy động tập trung chủ yếu vào lĩnh vực đường bộ nên chưa tác động tích cực đến việc tái cơ cấu thị phần vận tải; một số trạm thu phí bố trí chưa hợp lý dẫn tới người dân không có sự lựa chọn; thông tin về dự án chưa được công bố rộng rãi tạo điều kiện cho người sử dụng giám sát; các dự án đều áp dụng hình thức chỉ định thầu lựa chọn nhà đầu tư nên tính cạnh tranh chưa cao; hệ thống pháp lý chưa hoàn thiện; chưa thu hút được nhà đầu tư nước ngoài…

Tiếp thu kết quả của Hội nghị, thời gian qua, Bộ GTVT đã nghiên cứu, xem xét để đưa ra chính sách đồng nhất nhằm giải quyết tồn tại của các dự án BOT trên toàn quốc trên cơ sở đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Bộ GTVT chủ trương dừng thực hiện các dự án BOT trên các tuyến đường hiện có và chỉ kêu gọi đầu tư BOT với các tuyến mới để có sự lựa chọn cho người dân và các phương tiện. Trường hợp cấp bách, Nhà nước không thu xếp được nguồn vốn, phải kêu gọi đầu tư BOT các dự án hiện hữu, độc đạo phải tham vấn đầy đủ các ý kiến của địa phương qua các cơ quan đại diện là HĐND, Đoàn ĐBQH, các hiệp hội vận tải, các cơ quan chức năng, có thể xem xét xin ý kiến Quốc hội…

Đối với bất cập của các trạm thu giá (trước đây là thu phí), thực hiện Nghị quyết 35 ngày 16/5/2016 của Chính phủ, Bộ GTVT phối hợp với Bộ Tài chính đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ và đã được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận phương án giảm giá sử dụng đường bộ tại các trạm thu giá BOT trên nguyên tắc vẫn đảm bảo khả thi phương án tài chính của các dự án. Theo đó, đối với xe loại 4 (xe có tải trọng từ 10 tấn đến dưới 18 tấn và xe chở hàng bằng container 20 feet) giảm từ 140.000 đồng/lượt xuống 120.000 đồng/lượt; xe loại 5 (xe tải có tải trọng từ 18 tấn trở lên và xe chở hàng bằng container 40 feet) giảm từ 200.000 đồng/lượt xuống còn 180.000 đồng/lượt. Kết quả, đến nay, đã có 35 dự án thực hiện giảm giá vé, còn lại 27 dự án không cần giảm do giá thấp hơn mức bình quân và 11 dự án chưa giảm giá vé do lưu lượng thấp hơn dự kiến trong phương án tài chính.

Ngành GTVT đã thực hiện một loạt các công việc một cách hệ thống, phù hợp với quy định của pháp luật để làm cho các dự án BOT trở nên minh bạch hơn, trong tất cả các khâu từ giai đoạn chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, đến quá trình xây dựng và khai thác (thu phí) dự án, thể hiện ở việc đề xuất với cơ quan kiểm toán tiến hành kiểm toán đối với tất cả các dự án BOT, để trên cơ sở đó đẩy nhanh tiến độ quyết toán các dự án, đồng thời với việc giám sát chặt chẽ hơn quá trình thu phí.

Cụ thể, Bộ GTVT đã chỉ đạo quyết liệt các Ban QLDA, nhà đầu tư, cơ quan liên quan đẩy nhanh tiến độ quyết toán các dự án BOT, BT hoàn thành nhằm xác định chi phí thực tế đầu tư và thời gian thu phí hoàn vốn của công trình để công khai cho người dân giám sát. Đến nay, Bộ GTVT đã hoàn thành công tác quyết toán của 54 dự án BOT, BT đưa vào khai thác, sử dụng, trong đó có 51 dự án BOT.

Từ kết quả quyết toán 51 dự án BOT, Bộ GTVT đã ký phụ lục hợp đồng điều chỉnh thời gian thu phí của 23 dự án, trong đó 18 dự án giảm phí và 5 dự án tăng thời gian thu phí do lưu lượng thực tế thấp hơn dự án báo; còn lại 28 dự án BOT đang được Bộ GTVT rà soát, tính toán lại phương án tài chính theo hướng ưu tiên điều chỉnh giảm giá.

Trong quá trình triển khai thu giá dịch vụ các dự án BOT, hình thức thu phí lượt trên các tuyến quốc lộ còn tồn tại, hạn chế do chưa đảm bảo tuyệt đối công bằng đối với người dân. Qua phản ánh của người dân, doanh nghiệp và ý kiến của Đoàn giám sát Quốc hội, Bộ GTVT đã xử lý những bất cập về giá sử dụng đường bộ tại 7 trạm gồm: Trạm QL6 Xuân Mai - Hòa Bình, trạm QL32 (Phú Thọ), trạm cầu Hạc Trì (Phú Thọ), trạm QL3 (Thái Nguyên), trạm Bến Thủy (Nghệ An), trạm Cầu Rác (Hà Tĩnh), trạm Km1064, QL1 (Quảng Ngãi).

Để đảm bảo tính tổng thể, Bộ GTVT đã chỉ đạo Tổng cục Đường bộ VN rà soát tất cả các trạm, kể cả những trạm người dân chưa phản đối để có chính sách miễn, giảm giá thống nhất đảm bảo tính công bằng và công bằng tương đối trong việc thu giá dịch vụ đường bộ đối với các phương tiện của người dân xung quanh trạm thu giá trên toàn quốc.

Bộ GTVT cũng nhìn nhận hạn chế trong giai đoạn vừa qua, mặc dù thực hiện đúng theo quy định của Nghị định 108/2009/NĐ-CP, nhưng còn nhiều dự án thực hiện theo hình thức chỉ định thầu, thông tin chưa đến được với người dân và các tổ chức xã hội do hình thức tuyên truyền, công bố thông tin chưa thích hợp nên còn có nhiều quan điểm khác nhau về tính công khai, minh bạch. Các hạn chế này đã được Bộ GTVT khắc phục ngay khi Chính phủ ban hành Nghị định 30/2015/NĐ-CP.

Đồng thời, để tăng cường tính công khai, minh bạch, thuận tiện cho người dân và các tổ chức chính trị - xã hội giám sát, Bộ GTVT đã đưa vào hoạt động chính thức trang thông tin điện tử công bố thông tin chi tiết về các dự án PPP (thông tin về dự án, tổng vốn đầu tư, đơn vị thực hiện, thời gian thực hiện, mức phí, thời gian thu phí…). Bên cạnh đó, để minh bạch việc thu phí, Bộ GTVT đang chỉ đạo quyết liệt Tổng cục Đường bộ VN đàm phán với các nhà đầu tư để hoàn thành việc lắp đặt đồng loạt hệ thống thu phí tự động không dừng đối với 28 dự án BOT trên QL1 và đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên. Đặc biệt, sau hội nghị đánh giá công tác đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức hợp đồng BOT giai đoạn 2011-2015, Bộ GTVT đã có văn bản đề nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành rà soát hoàn chỉnh các thể chế, chính sách về đầu tư; chính sách về phí sử dụng kết cấu hạ tầng; cơ chế tài chính của dự án PPP.

Điều đáng mừng là những mặt được và chưa được liên quan đến các dự án BOT giao thông đã được nhận diện từ quá trình nghiên cứu, đánh giá tổng kết mà ngành GTVT thực hiện từ năm 2016 cơ bản cũng là những vấn đề mà Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thực hiện chính sách, pháp luật trong đầu tư khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT đã kết luận qua quá trình giám sát trong thời gian gần đây. Điều đó cho thấy các cơ quan quản lý nhà nước ngành GTVT đã có những hành động đúng hướng để BOT giao thông thực sự mang lại lợi ích cho đất nước và nhân dân.

Thứ trưởng Bộ GTVT

Nguyễn Ngọc Đông