Có nên đầu tư PPP vào dự án phát điện?

Mặc dù Dự thảo Luật PPP mới nhất đã thu hẹp lĩnh vực đầu tư, theo đó chỉ tập trung đầu tư PPP ở những lĩnh vực trọng tâm, trọng điểm, dự án lớn có tính liên kết vùng miền, tính lan toả đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của ngành, địa phương.

Theo đó, chỉ có 5 nhóm lĩnh vực đầu tư PPP và đều là những lĩnh vực quan trọng, thiết yếu liên quan đến phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông, thủy lợi); cung cấp dịch vụ thiết yếu (lưới điện, nước, xử lý môi trường); bảo đảm an sinh xã hội (y tế, giáo dục - đào tạo); phù hợp với sự phát triển của cách mạng công nghiệp 4.0 (hạ tầng công nghệ thông tin) nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao chất lượng đời sống của người dân.

“Các nước cũng chỉ tập trung vào một số lĩnh vực nhất định, không làm tràn lan vì việc mở rộng cơ chế đầu tư PPP có khả năng dẫn đến rủi ro ở cấp độ quốc gia”, Báo cáo giải trình, tiếp thu Dự thảo Luật PPP của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho biết.

Tuy nhiên, nhiều ý kiến vẫn đề nghị phải đưa dự án phát điện (nhà máy điện) vào lĩnh vực thu hút PPP, vì vậy Thường vụ Quốc hội buộc phải đưa ra 2 phương án để đại biểu Quốc hội lựa chọn.

Theo đó, với Phương án 1, chính sách thu hút đầu tư tư nhân thông qua PPP vào lĩnh vực năng lượng nói chung và nhà máy điện, lưới điện nói riêng phù hợp với chủ trương, định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Hơn nữa, hiện nay đã có  tổng số 18 hợp đồng BOT nhiệt điện với tổng vốn đầu tư khoảng 36,798 tỷ USD, trong đó có 4 dự án đã được đưa vào vận hành. Do vậy, cần phải áp dụng PPP đối với nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện).

Còn đối với Phương án 2, theo Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hiện nay, đầu tư vào “nhà máy điện” hiện nay chủ yếu do doanh nghiệp nhà nước với 73 dự án; đầu tư trực tiếp theo dạng điện độc lập (IPP) với 48 dự án; và đầu tư BOT có tổng cộng 25 dự án. Như vậy, lĩnh vực “nhà máy điện” có thể được đầu tư hoàn toàn bởi doanh nghiệp nhà nước hoặc doanh nghiệp tư nhân mà không cần thông qua phương thức PPP.

Chia sẻ doanh thu hay rủi ro?

Báo cáo giải trình của Ủy ban Thường vụ cho biết, mặc dù nhiều ý kiến nhất trí cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu, tuy nhiên vẫn còn băn khoăn về nguyên tắc chia sẻ, khi nào thì chia sẻ rủi ro, chia sẻ rủi ro ở mức nào và rủi ro nào Nhà nước phải chịu, rủi ro nào nhà đầu tư phải chịu, cơ sở xác định mức chia sẻ rủi ro 50%, 75%... Thậm chí có không ít ý kiến đề nghị chỉ thực hiện chia sẻ rủi ro khi doanh nghiệp PPP thua lỗ, mất vốn.

Do có nhiều quan điểm khác nhau về nội dung này nên Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng đã phải thiết kế 2 phương án để Quốc hội lựa chọn. Theo đó, Phương án 1 khẳng định, không phải trong mọi trường hợp Nhà nước đều chia sẻ rủi ro với doanh nghiệp khi doanh thu thực tế thấp hơn doanh thu theo phương án tài chính.

Cụ thể, việc chia sẻ phần tăng doanh thu được áp dụng sau khi đã thực hiện điều chỉnh thời hạn hợp đồng PPP; chia sẻ phần giảm doanh thu chỉ được thực hiện khi dự án PPP đáp ứng đầy đủ các điều kiện chặt chẽ trong đó có nguyên nhân quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm doanh thu thực tế thấp hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính nhưng không phải đợi đến khi nhà đầu tư dự án PPP thua lỗ, mất hết vốn thì Nhà nước mới chia sẻ rủi ro. Vì dự án PPP kéo dài hàng chục năm, thời điểm hoàn vốn cũng có thể kéo dài hàng chục năm nên nếu không chia sẻ kịp thời khi doanh thu của dự án bị sụt giảm quá mạnh sẽ ảnh hưởng tiêu cực không chỉ đến nhà đầu tư mà cả ngân hàng cho vay vốn đầu tư vào dự án PPP.

Theo Dự thảo Luật PPP trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8, thi Nhà nước chia sẻ không quá 50% phần hụt thu và nhà đầu tư chia sẻ không thấp hơn 50% phần tăng thu. Quy định này theo nhiều ý kiến là không công bằng, không mang đúng bản chất là “đối tác công - tư” nên tỷ lệ chia sẻ rủi ro sẽ được ấn định 50-50 cả trong trường hợp Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư cũng như nhà đầu tư chia sẻ với nhà nước.

Theo đó, khi doanh thu thực tế chỉ bằng tối đa 75% doanh thu trong phương án tài chính, với các dự án đủ điều kiện, Nhà nước bắt đầu xem xét, tính toán việc chia sẻ phần giảm doanh thu. Và khi doanh thu thực tế đạt từ 125% doanh thu trong phương án tài chính trở lên, Nhà nước bắt đầu xem xét, yêu cầu nhà đầu tư chia sẻ phần tăng doanh thu.

Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, đầu tư dự án PPP có mức độ rủi ro rất cao (26/52 dự án BOT giao thông có doanh thu thực tế thấp hơn so với phương án tài chính bình quân khoảng 26%) nên để thu hút nhà đầu tư, Nhà nước cần phải chia sẻ rủi ro thay vì chia sẻ doanh thu. Vì vậy, Dự thảo Luật PPP thiết kế thêm phương án 2. Theo đó,  Nhà nước chia sẻ với doanh nghiệp 50% phần lỗ sau điểm hòa vốn và ngược lại, doanh nghiệp chia sẻ với Nhà nước 50% phần lãi tăng thêm sau điểm hòa vốn nhằm bảo đảm sự bình đẳng trong mối quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân.

Ngoài ra, nhiều nội dung khác trong Dự luật PPP trình Quốc hội thảo luận lần cuối vẫn còn nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau như quy định về hợp đồng BT; áp dụng luật và điều ước quốc tế; quy mô đầu tư dự án; thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư; điều chỉnh chủ trương đầu tư; lựa chọn nhà đầu tư; vốn nhà nước trong dự án PPP; chuẩn bị dự án PPP do cơ quan có thẩm quyền lập; chuẩn bị dự án PPP do nhà đầu tư đề xuất; thành lập doanh nghiệp dự án PPP...